Important. La transcription du document judiciaire Arrêt n° 1597/2023, obtenue auprès du Centre de Documentation Judiciaire (CENDOJ), a pour seul but de faciliter l’accessibilité aux lecteurs d’écran et autres systèmes d’assistance ; elle n’a donc aucune valeur juridique contraignante. Pour toute consultation officielle, il est impératif de se référer au document original hébergé sur le système CENDOJ.
Rapporteur : Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo.
Greffière de l’administration de la justice : Mme María Pilar Molina López.
Mesdames et Messieurs les juges.
M. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, président
Mme Celsa Pico Lorenzo
M. Luis María Díez-Picazo Giménez
M. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
M. José Luis Requero Ibáñez
À Madrid, le 29 novembre 2023.
Cette Chambre a examiné le pourvoi en cassation n° 85/2023, interjeté par le procureur des tribunaux M. Aníbal Bordallo Huidobro, au nom et pour le compte de M. Rubén Calleja Loma, Mme Lucía Loma Luis et M. Alejandro Agustín Calleja Lucas, assistés de l’avocat M. Juan Rodríguez Zapatero, ainsi que par le ministère public, contre l’arrêt du 17 novembre 2022, rendu par la troisième section de la chambre du contentieux administratif de l’Audience nationale, dans le cadre de la procédure spéciale pour la protection des droits fondamentaux n° 2/2022, suite au rejet par silence administratif du ministère de la Justice de la demande en responsabilité patrimoniale de l’État (fonctionnement anormal de l’administration de la justice) présentée le 28 juillet 2021 et reçue par ledit ministère le 1er décembre 2021.
L’Administration générale de l’État s’est constituée en tant que partie défenderesse, représentée et défendue par l’Avocat de l’État.
Le rapporteur a été l’honorable M. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo.
Antécédents des faits
PREMIER.- Devant la troisième section de la chambre du contentieux administratif de l’Audience nationale, une procédure spéciale pour la protection des droits fondamentaux n° 2/2022 a été suivie, introduite par M. Rubén Calleja Loma, Mme Lucía Loma Luis et M. Alejandro Agustín Calleja Lucas, assistés de l’avocat M. Juan Rodríguez Zapatero, ainsi que par le ministère public, contre le rejet par silence administratif du ministère de la Justice de la réclamation en responsabilité patrimoniale de l’État (fonctionnement anormal de l’administration de la justice) présentée le 28 juillet 2021 et reçue par ledit ministère le 1er décembre 2021.
Dans le recours contentieux-administratif susmentionné, le dispositif de l’arrêt est le suivant :
«REJETER le recours contentieux-administratif formé par M. Rubén Calleja Loma, M. Alejandro Agustín Calleja Lucas et Mme Lucía Loma Luis contre le rejet implicite de la réclamation du 1er décembre 2021 déposée auprès du ministère de la Justice, pour être conforme au droit.
Les dépens sont mis à la charge de la partie demanderesse.»
DEUXIÈME.- Contre cet arrêt, un pourvoi en cassation a été préparé par M. Rubén Calleja Loma, Mme Lucía Loma Luis et M. Alejandro Agustín Calleja Lucas, ainsi que par le Ministère public. La troisième section de la chambre du contentieux administratif de l’Audience nationale les a déclarés recevables, et les dossiers ainsi que le dossier administratif ont été transmis à cette Cour, devant laquelle la partie requérante a interjeté ledit pourvoi en cassation.
TROISIÈME.- Par ordonnance rendue par la première section de cette chambre le 23 mars 2023, il a été décidé d’admettre les pourvois en cassation préparés par M. Rubén Calleja Loma, Mme Lucía Loma Luis et M. Alejandro Agustín Calleja Lucas ainsi que par le Ministère public, en décidant :
«Premièrement.- Admettre le recours en cassation préparé par la représentation procédurale de M. Rubén Calleja Loma, M. Alejandro Agustín Calleja et Mme Lucía Loma Luis contre l’arrêt du 17 novembre 2021, rendu par la troisième section de la chambre du contentieux administratif de l’Audience nationale dans la procédure spéciale de protection des droits fondamentaux 2/2022.
Deuxièmement.- Préciser que les questions pour lesquelles nous considérons qu’il existe un intérêt de cassation objectif pour la formation de la jurisprudence sont les suivantes ;
1. Quelle doit être la voie appropriée pour demander à l’État espagnol le respect des avis du Comité des droits des personnes handicapées, émis dans les termes et selon la procédure prévue par le Protocole facultatif à la Convention – ratifié par l’Espagne –, lorsque ces avis contiennent des recommandations adressées à nos autorités afin qu’elles réparent les dommages découlant du non-respect constaté des droits prévus par la Convention.
2. Si cette réparation et le respect des prescriptions de l’Avis impliquent la révision de décisions judiciaires définitives, la demande de responsabilité patrimoniale étant fondée sur un motif différent.
Troisième.- Identifier comme normes juridiques qui, en principe, feront l’objet d’une interprétation celles contenues dans les articles 10.2, 14, 15, 23, 24 et 27 de la Constitution ; la Convention relative aux droits des personnes handicapées (New York, 13 décembre 2006) et la doctrine du Tribunal constitutionnel et du Tribunal suprême ; les articles 28 à 31 de la loi 25/2014 du 27 novembre sur l’application et le respect des traités internationaux ; et les articles 32 à 34 de la loi 40/2015 et 292 à 296 de la LOPJ sur la responsabilité patrimoniale de l’administration, sans préjudice du fait que l’arrêt puisse s’étendre à d’autres questions et normes juridiques si le débat finalement engagé dans le recours l’exige, ex article 90.4 de la LJCA. »
Ledit arrêt a été rectifié par celui du 30 mars 2023, et dans sa partie dispositive, il a été convenu :
«La Section d’admission décide : compléter le premier paragraphe du dispositif de l’ordonnance du 23 mars 2023, dont la rédaction définitive est la suivante :
Premièrement-. Admettre le recours en cassation préparé par le Ministère public et par la représentation procédurale de M. Rubén Calleja Loma, M. Alejandro Agustín Calleja et Mme Lucía Loma Luis contre l’arrêt du 17 novembre 2021, rendu par la troisième section de la chambre du contentieux administratif de l’Audience nationale dans la procédure spéciale de protection des droits fondamentaux 2/2022, notifié dans la décision de cette section, en date du 31 janvier 2019, avec la rédaction exprimée dans le deuxième raisonnement juridique de cette ordonnance.»
QUATRIÈME.- Dans le mémoire déposé le 18 mai 2023, les requérants M. Rubén Calleja Loma, Mme Lucía Loma Luis et M. Alejandro Agustín Calleja Lucas demandent qu’un arrêt soit rendu : « faisant droit au recours avec les conclusions suivantes :
1.- Établir comme doctrine pour la formation de la jurisprudence, en réponse aux questions d’intérêt de cassation formulées dans l’ordonnance d’admission du recours, celle indiquée dans la section III de ce recours.
2.- Déclarer recevable le pourvoi en cassation interjeté par mes représentés susmentionnés, contre l’arrêt de l’Audience nationale, en cassant et annulant celui-ci ; et par conséquent, faire droit au recours contentieux-administratif interjeté par mes représentés en annulant ledit arrêt et en déclarant la responsabilité patrimoniale de l’État (ministère de la Justice) pour fonctionnement anormal de l’administration de la justice, en le condamnant au paiement de la somme de 350 000 euros pour l’ensemble des préjudices causés aux requérants et en leur faveur.
3.- Ordonner l’inclusion de Rubén Calleja Loma dans des programmes de formation professionnelle inclusifs.
4.- Enquêter sur tous les mauvais traitements et vexations subis par Rubén.
5.- Reconnaissance publique de la violation des droits de Rubén à une éducation inclusive et à une vie exempte de violence et de discrimination, ainsi que de la violation des droits de ses parents pour avoir été indûment accusés pénalement du délit d’abandon de mineur, ce qui a entraîné des conséquences morales et économiques. Convenir de la publication dudit Avis du Comité de l’ONU et de sa large diffusion dans des formats accessibles afin qu’il atteigne tous les secteurs de la population.
7.- Mettre les dépens de l’instance à la charge de l’Administration défenderesse. Et dans l’hypothèse où le recours ne serait pas accueilli, sans imposition des dépens de l’instance.» De même, dans le mémoire d’interposition présenté par le Ministère public le 9 mai 2023, il a été demandé : « qu’il soit rendu un arrêt par lequel, en accueillant le présent pourvoi en cassation, la décision attaquée soit cassée et laissée sans effet, dans les termes précédemment sollicités.»
CINQUIÈME.- Après avoir accordé un délai d’opposition par ordonnance du 29 mai 2023, la représentation procédurale de l’Administration générale de l’État a déposé un mémoire le 11 juillet 2023 demandant : « de rendre un arrêt de rejet de celui-ci avec les autres prononcés légaux exposés dans la dernière section de ce mémoire ».
SIXIÈME.- Par ordonnance du 22 septembre 2023, la délibération et le jugement du présent recours ont été fixés au 7 novembre 2023, date à laquelle ils ont eu lieu. L’arrêt a été remis par le magistrat rapporteur le 21 novembre 2023.
Fondements juridiques
PREMIER.- La représentation procédurale de M. Rubén Calleja Loma, Mme Lucía Loma Luis et M. Alejandro Agustín Calleja Lucas interjette appel en cassation contre l’arrêt rendu le 17 novembre 2022 par la troisième section de la chambre du contentieux administratif de l’Audience nationale dans le cadre de la procédure spéciale pour la protection des droits fondamentaux de la personne 2/2002, par lequel était contesté le rejet présumé de la demande de responsabilité patrimoniale de l’État que cette partie avait formulée le 28 juillet 2021 auprès du ministère de la Justice pour fonctionnement anormal de l’administration de la justice.
La demande de responsabilité patrimoniale reposait sur une allégation centrale selon laquelle l’État espagnol avait totalement manqué aux recommandations et obligations imposées par l’avis du 18 septembre 2020 du Comité des droits des personnes handicapées (CDPH), émis en vertu de l’article 5 du Protocole facultatif à la Convention relative aux droits des personnes handicapées (Protocole facultatif), dont l’instrument de ratification a été publié au BOE du 22 avril 2008 et est entré en vigueur le 3 mai de la même année. Elle soulignait le fait qu’aucune réponse n’avait même été apportée dans le délai de six mois établi par le Protocole facultatif cité concernant les mesures adoptées au sujet du contenu de cet avis.
L’avis cité concluait que l’État espagnol avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 7, 15, 17, 23 et 24, lus seuls et conjointement avec l’article 4 de la Convention relative aux droits des personnes handicapées (la Convention), faite à New York le 13 décembre 2006 et ratifiée par l’Espagne par instrument du 23 novembre 2007, publié au BOE du 21 avril 2008, et son Protocole facultatif, fait à New York le 13 décembre 2006 et ratifié par l’Espagne par instrument du 23 novembre 2007 et publié au BOE du 22 avril 2008 (le Protocole facultatif).
La prétention essentielle de la réclamation patrimoniale était le respect intégral des obligations à la charge de l’État espagnol établies dans le dictamen susmentionné du Comité de l’ONU. C’est pourquoi, soulignait la réclamation initiale, il ne s’agit pas d’annuler des décisions judiciaires antérieures ni les décisions administratives qui avaient été prises, mais, précisément, sur la base dudit dictamen et, après avoir constaté les manquements de l’État espagnol et le non-respect du contenu du dictamen, d’en solliciter l’exécution intégrale et la réparation effective.
Dans la demande, il était dénoncé que la décision administrative de rejet, par silence, de la réclamation de responsabilité patrimoniale a entraîné la violation des droits fondamentaux contenus dans les articles 14, 15, 24 et 27 de la Constitution espagnole.
DEUXIÈME.- L’arrêt attaqué, après avoir indiqué l’acte administratif faisant l’objet du recours et résumé la position procédurale des parties, répond aux prétentions exercées en aboutissant au rejet du recours avec les arguments qu’il développe dans deux de ses fondements juridiques :
A) Dans le sixième fondement juridique, en citant l’arrêt de la Cour constitutionnelle (Plénière) 23/2000, l’arrêt du Tribunal suprême (Troisième chambre) du 6 février 2015 (recours 120/2013) et (Deuxième chambre) du 8 juillet 2020 (recours 4006/2017), il nie toute valeur contraignante aux avis du Comité sur les droits des personnes handicapées car, selon ces arrêts, le Comité manque de pouvoirs juridictionnels ou de facultés pour l’interprétation authentique des droits établis dans le Traité, étant donné que celui-ci ne lui a pas conféré cette compétence, contrairement à celles que détient la Cour européenne des droits de l’homme, dont les décisions peuvent effectivement prévaloir dans certains cas sur celles des États en annulant des décisions juridictionnelles définitives (article 5 bis de la LOPJ et article 46 -Force obligatoire et exécution des arrêts- de la CEDH). Il conclut que cela ne remet donc pas en cause le fait que l’avis du « Comité des droits de l’homme » soit contraignant pour l’État, mais maintient que cette obligation a la portée prévue dans les traités internationaux qui définissent ses compétences et les effets de ses rapports.
B) Dans le septième fondement juridique, après avoir énuméré les violations des droits fondamentaux invoquées, décrit les procédures judiciaires engagées par les parents devant les organes de la juridiction administrative concernant les mesures adoptées par l’administration régionale compétente pour répondre aux besoins détectés en lien avec la meilleure éducation de l’enfant en situation de handicap, et, ultérieurement, devant la Cour constitutionnelle et la Cour européenne des droits de l’homme, toujours avec un résultat négatif quant à la possible violation des droits fondamentaux à nouveau invoqués en instance, il conclut que : (i) « les violations des droits fondamentaux dénoncées, sur la base de l’avis susmentionné, ont été examinées et rejetées par les instances compétentes de manière définitive et, par conséquent, il n’y a pas lieu d’accueillir le recours sur la base de cet avis. Comme nous l’avons raisonné, l’avis, conformément aux dispositions du Traité créant le Comité et aux fonctions qui lui sont attribuées, n’a pas l’efficacité nécessaire pour annuler et laisser sans effet l’arrêt qui a rejeté le recours pour la protection des droits fondamentaux – dont la protection est à nouveau recherchée – ou les enquêtes du ministère public. » ; et, (ii) « Dans ce cas, il n’est pas constaté que les actions de l’administration éducative aient produit une lésion des droits ni le fonctionnement anormal dénoncé par le demandeur, lié précisément à cette lésion des droits fondamentaux et découlant de la Convention relative aux droits des personnes handicapées. »
Il souligne par conséquent que, face à l’efficacité déployée par l’autorité de la chose jugée (article 222 LEC), l’avis du Comité n’a d’autre effet que celui d’une considération et d’une recommandation dans le cadre du Traité et des fonctions du Comité, mais il est dépourvu d’efficacité pour annuler les déterminations des arrêts définitifs qui ont tranché le recours dans les termes indiqués. Il affirme ensuite que « il en va de même pour les recommandations qui incitent à explorer des faits prétendument non examinés, car le Ministère public a reçu des plaintes distinctes des demandeurs afin qu’il enquête et se prononce sur certains mauvais traitements infligés au mineur à l’école. Mais le Ministère public n’a pas trouvé de motifs pour que cette enquête aboutisse à des reproches pénaux formalisés en tant que tels (dans la même ligne que celle indiquée par l’arrêt de première instance – folio 63-). ».
Dans ce même fondement juridique, il rejette le caractère contraignant de la doctrine établie dans l’arrêt de cette Chambre, l’arrêt 1263/2018, du 17 juillet 2018 (Rec. 1002/2017), en arguant qu’il s’agit d’un cas isolé qui, par conséquent, n’intègre pas le concept de jurisprudence de l’article 1.6 du Code civil, en se référant pour cela à l’arrêt STS 1976/2017 du 14 décembre 2017 (Rec. 2965/2016) lorsqu’il conclut qu’un tel concept ne se construit pas avec un seul arrêt ».
Enfin, elle nie l’application de l’arrêt invoqué, rendu par la même chambre de jugement, cinquième section, le 27 avril 2022 (Rec. 2/2021), car ce qui y avait été convenu était de réparer le préjudice causé par le défaut d’assistance médicale à la plaignante au moment de son arrestation, comme cela était requis, un cas différent de celui jugé ici, dans lequel l’admission de la demande, telle qu’elle a été formulée, impliquerait la révision de décisions judiciaires définitives par le biais d’un avis qui n’a pas la portée nécessaire pour cela.
TROISIÈME.- Par ordonnance rendue le 23 mars 2023, les questions d’intérêt objectif en cassation pour la formation de la jurisprudence ont été fixées comme suit :
« 1. Quelle doit être la voie appropriée pour demander à l’État espagnol le respect des avis du Comité sur les droits des personnes handicapées, émis dans les termes et selon la procédure prévus par le Protocole facultatif à la Convention – ratifié par l’Espagne –, lorsque ces avis contiennent des recommandations adressées à nos autorités afin qu’elles réparent les dommages découlant du non-respect constaté des droits prévus par la Convention. »
« 2. Si cette réparation et le respect des prescriptions de l’Avis impliquent la révision de décisions judiciaires définitives, la demande de responsabilité patrimoniale étant fondée sur un présupposé différent. »
Cette même décision judiciaire a convenu de : « Identifier comme normes juridiques qui, en principe, feront l’objet d’une interprétation celles contenues dans les articles 10.2, 14, 15, 23, 24 et 27 de la Constitution ; la Convention relative aux droits des personnes handicapées (New York, 13 décembre 2006) et la doctrine du Tribunal constitutionnel et du Tribunal suprême ; les articles 28 à 31 de la loi 25/2014 du 27 novembre sur l’application et l’observance des traités internationaux ; et les articles 32 à 34 de la loi 40/2015 et 292 à 296 de la LOPJ sur la responsabilité patrimoniale de l’administration, sans préjudice du fait que l’arrêt puisse s’étendre à d’autres questions et normes juridiques si le débat finalement engagé dans le recours l’exigeait, conformément à l’article 90.4 de la LJCA. »
QUATRIÈME.- L’acte introductif d’instance déposé par la représentation procédurale de M. Rubén Calleja Loma, Mme Lucía Loma Luis et M. Alejandro Agustín Calleja Lucas commence par une description des faits pris en considération par le Comité dans son avis, sans citer d’autres faits que ceux exposés dans la demande et synthétisés dans l’arrêt attaqué, lesquels se concentrent (i) sur l’existence d’une conduite systématique et répétée d’actes discriminatoires et de ségrégation scolaire ; (ii) sur la preuve certaine de mauvais traitements physiques et psychiques subis par leur fils ; (iii) sur l’ouverture d’une procédure pénale injustifiée engagée contre eux pour avoir réclamé sa scolarisation dans un établissement ordinaire avec des soutiens éducatifs.
Il transcrit l’accord final de l’avis, qui a imposé à l’État espagnol les obligations non respectées ayant servi de fondement à leur réclamation et à leur demande, et qui auraient été totalement et ouvertement ignorées. Il procède à une énumération descriptive des droits fondamentaux invoqués. Il affirme que cet avis constitue un fondement valide pour la réclamation en responsabilité patrimoniale présentée devant l’Administration et, après son rejet présumé, devant la juridiction contentieuse-administrative ; il s’appuie pour cela sur la Convention et le Protocole facultatif ratifiés par l’État espagnol ainsi que sur le contenu de l’arrêt rendu par cette Chambre n° 1263/2018, du 17 juillet 2018 (recours 1002/2017).
En ce qui concerne les deux questions d’intérêt de cassation soulevées, elle formule les considérations suivantes :
1a) Les avis du CDPH doivent être respectés par l’État espagnol, ce qui impose de confirmer la doctrine établie par la Chambre dans l’arrêt du 17 juillet 2018 (recours 1002/2017) et de déclarer que la réclamation en responsabilité patrimoniale de l’État constitue une voie appropriée à cet effet.
Elle part du principe que la Convention, ratifiée par l’Espagne, est une norme de l’ordre juridique interne (article 96.1 de la Constitution espagnole) et possède une valeur interprétative en ce qui concerne les droits fondamentaux (article 10.2 de la Constitution espagnole), en l’espèce relatifs aux personnes en situation de handicap. Ce caractère de norme juridique contraignante et obligatoire de la Convention est réaffirmé de manière concluante à l’article 29 de la Loi 25/2014, du 27 novembre, sur les Traités et autres Accords Internationaux, qui oblige tous les pouvoirs publics et organes de l’État « à respecter les obligations des Traités Internationaux en vigueur auxquels l’Espagne est partie et à veiller au respect adéquat desdits traités ». La Convention de Vienne établit que « tout traité en vigueur lie les parties et doit être exécuté par elles de bonne foi ».
Par conséquent, poursuit le recours, les avis du Comité devant être respectés et afin de ne pas perpétuer le non-respect constaté de la part de l’État espagnol, il est nécessaire de déterminer la voie appropriée pour son exécution, étant donné qu’aucune n’a été légalement établie. À cet égard, il soutient que la voie appropriée à cette fin doit être la plus efficace pour garantir l’effectivité des droits fondamentaux et leur réparation lorsqu’ils ont été lésés, d’autant plus dans un cas où il s’agit de personnes particulièrement vulnérables, comme les personnes en situation de handicap, qui se trouvent dans une position d’inégalité et qui, pour cette raison, ont droit à une réponse administrative adaptée à leurs besoins.
Sur cette base, il considère que l’avis du Comité constitue un fondement valide pour formuler une réclamation en responsabilité patrimoniale de l’État.
2a) Le principe de l’autorité de la chose jugée n’est pas violé et les décisions judiciaires définitives ne sont pas révisées dans les cas où une réclamation en responsabilité patrimoniale est formulée. Il expose à cet effet les raisons suivantes :
a) Pour qu’il y ait chose jugée, conformément à l’article 222 de la LEC, il faudrait une identité pleine de l’objet et des prétentions par rapport au processus dans lequel la décision définitive a été rendue. Dans ce cas, il n’y a pas une telle identité puisque l’objet est complètement différent et les prétentions aussi, dans la mesure où dans les procédures judiciaires antérieures, des actes administratifs concernant la scolarisation de Rubén dans un établissement spécialisé ont été contestés, alors qu’à présent, une prétention de responsabilité patrimoniale est déduite, laquelle se concrétise par une demande d’indemnisation pour les dommages et préjudices causés.
b) Il est déterminant que le fondement de cette réclamation en responsabilité patrimoniale repose sur un fait nouveau et distinct, à savoir que ce qui est demandé est le respect de l’avis du Comité de ladite Convention, et que la réclamation patrimoniale se fonde sur le contenu et l’exécution des mesures de réparation établies par ledit avis.
c) La violation des droits fondamentaux constatée par l’avis du Comité ne repose pas uniquement sur des évaluations concernant l’arrêt ou les décisions judiciaires, mais sur le constat que l’État espagnol, dans les différentes actions menées concernant son fils, n’a pas apporté de réponse adéquate ni adopté de mesures efficaces de la part des organes ayant connu des réclamations des requérants, en pondérant l’ensemble des faits et des actions et en soulignant : « le Comité conclut que l’État partie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 7, 15, 17, 23 et 24, lus seuls et conjointement avec l’article 4 de la Convention ».
En d’autres termes, tout cela s’inscrit dans le cadre du non-respect de cette obligation générale d’adopter toutes les mesures efficaces pour rendre effectifs les droits.
CINQUIÈME.- Le mémoire introductif d’instance présenté par le Ministère public sollicite l’admission du pourvoi en cassation, avec annulation de l’arrêt rendu par la Chambre de l’Audience nationale, en déployant pour ce faire une double ligne argumentative :
1a) Rejeter l’argument formel utilisé dans l’arrêt attaqué, consistant à souligner la valeur de la chose jugée acquise par les décisions rendues par les organes de la juridiction administrative.
Il soutient à cet effet que l’objectif du recours interjeté par les plaignants n’était pas d’annuler les décisions judiciaires ayant précédé l’avis de la Commission, car, pour ce faire et le cas échéant, ils auraient dû utiliser un autre instrument procédural extraordinaire, prévu par notre système juridique, pour annuler des décisions judiciaires ayant acquis l’autorité de la chose jugée et, par conséquent, étant devenues définitives.
L’action exercée est une action en responsabilité patrimoniale pour fonctionnement anormal de l’administration de la justice et son objectif primordial est d’obtenir réparation des dommages et préjudices allégués en raison de la violation d’une série de droits inscrits dans la Convention, telle qu’elle a été constatée par l’avis du Comité.
2a) Remettre en question l’argument matériel de l’arrêt, consistant à nier toute valeur contraignante pour l’Espagne des avis du Comité sur les droits des personnes handicapées, en soulignant qu’il s’agit de simples recommandations, sans aucune force exécutoire pour notre pays.
En premier lieu, il affirme la valeur interprétative que le Tribunal constitutionnel a reconnue aux Conventions des Nations Unies (STC 23/2020, du 13 février, FJ 6) et, en particulier, à la Convention de l’ONU relative aux droits des personnes handicapées [SSTC 3/2018, de 22 de enero (FJ 5); 51/2021, de 15 de marzo (FJ 3 a); 172/2021, de 7 de octubre, FJ 3 B); y 21/2023, de 27 de marzo, FJ 2].
En outre, en citant notre arrêt n° 1263/2018, du 17 juillet (FJ Octavo 2o), il soutient que les décisions des Comités peuvent constituer le fondement habilitant à formuler une réclamation en responsabilité patrimoniale de l’État pour fonctionnement anormal de l’Administration de la justice, en tant que dernier recours pour obtenir réparation, ainsi que la force contraignante éventuelle des avis du Comité dans lesquels est constatée une violation des droits humains inscrits dans la Convention, lorsqu’ils trouvent leur correspondance avec les droits fondamentaux et les libertés publiques exprimés dans la Constitution espagnole de 1978.
Conformément au contenu de l’article 4 de la CDPH, il soutient que les conclusions émanant des avis de ce Comité peuvent effectivement avoir des effets contraignants pour l’Espagne, dans la mesure où elles découlent de l’interprétation et de l’application d’une Convention signée et ratifiée par notre pays, son texte étant incorporé à l’ordre juridique interne, conformément à ce qu’établit l’article 96 de la Constitution espagnole. De plus, s’agissant d’une Convention sur les droits humains, la clause de l’article 10.2 de la Constitution espagnole s’applique dans toute son intensité.
En faisant directement allusion à l’avis invoqué dans la demande en responsabilité présentée par les parents de l’enfant en situation de handicap, qui a été rejetée par le jugement de première instance, il met en évidence la manière dont cet avis, émis avec toutes les garanties procédurales et avec l’intervention de l’État espagnol, a déterminé le non-respect de diverses obligations contenues dans autant de préceptes de la Convention (articles 7, 15, 17, 23 et 24, en relation avec le cadre général des obligations de l’article 4) et a souligné la violation des droits de la personne en situation de handicap auxquels ils faisaient référence (droits de ne pas être soumis à la torture ni à des peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants ; à l’intégrité physique et mentale sur la base de l’égalité avec les autres ; de ne pas faire l’objet de discrimination en matière de questions familiales ; et à l’éducation par le biais d’un système inclusif à tous les niveaux).
Et, enfin, il met en évidence le fait que l’Espagne n’a pas prouvé l’adoption de mesures réparatrices du droit de ne pas subir les discriminations constatées par le Comité, ce qui implique le maintien de la lésion des droits reconnus dans la Convention,
Il conclut en affirmant qu’il s’agit de déterminer si la non-adoption de celles-ci peut constituer une violation des droits fondamentaux invoqués dans la demande et si l’arrêt ici contesté, en tant qu’acte d’une autorité publique espagnole, en rejetant le recours contentieux-administratif et en maintenant la conformité au droit de l’activité administrative en question, a porté atteinte à ces droits fondamentaux. Il procède ensuite à une analyse détaillée et justificative de la correspondance entre les violations de la Convention et les droits fondamentaux reconnus aux articles 14, 15, 23 et 27 de la Constitution espagnole.
SIXIÈME.- L’opposition aux deux recours présentée par l’Administration de l’État est contraire à leur admission, en déployant pour ce faire les arguments que nous résumons.
1o) L’avis du Comité n’a pas la force contraignante réclamée, comme la Chambre a eu l’occasion de le statuer dans l’arrêt du 13 juin 2023 (recours 5269/2022), en transcrivant ses fondements juridiques cinq à huit, inclus.
2o) L’avis du Comité implique, de facto, d’annuler des procédures closes ayant force de chose jugée car, même si, formellement, il n’annule pas les arrêts rendus par les organes judiciaires de l’ordre contentieux-administratif, ni les irrecevabilités des recours en amparo devant le Tribunal constitutionnel et devant la CEDH, ni les classements sans suite des plaintes déposées par eux devant le Parquet provincial de León, il est certain que, matériellement, il annule toutes ces décisions en parvenant à des conclusions radicalement contraires à celles auxquelles elles étaient parvenues, ce que même les arrêts rendus dans les recours en inconstitutionnalité ne peuvent effectuer, sauf s’il s’agit de réviser favorablement les peines ou sanctions imposées.
3o) La responsabilité patrimoniale pour fonctionnement du service public de la Justice n’est pas fondée.
La réclamation se fonde sur le caractère erroné de certaines décisions judiciaires, ce qui constitue la figure de l’erreur judiciaire, le recours à la voie appropriée pour ce cas, à savoir sa déclaration préalable en vertu de l’article 293 de la LOPJ, ayant dû être utilisé, sans que cette déclaration préalable d’erreur judiciaire puisse être suppléée par l’avis dudit Comité.
Les jugements de rejet rendus par l’ordre contentieux-administratif ne peuvent être considérés comme impliquant un fonctionnement anormal de l’Administration de la Justice, ni comme étant entachés d’une erreur judiciaire.
Il n’est pas non plus possible de considérer qu’il existe un cas de fonctionnement anormal dans le fait que les parents du mineur en situation de handicap se soient retrouvés impliqués dans une procédure pénale qui s’est déroulée avec toutes les garanties et qui s’est terminée par une ordonnance de non-lieu. Il est rappelé que les personnes mises en cause ont le devoir de supporter les actes judiciaires et les mesures qui y sont adoptées, sauf s’il est prouvé un fonctionnement anormal ou s’il est déclaré qu’une erreur judiciaire a été commise [Sentencias del Tribunal Supremo de 20 de mayo de 2004, Rec. 2281/2000, y de 14 de febrero de 2012, Rec. 2076/2011], ce qui n’est pas le cas ici.
4o) Il n’a existé aucun lien de causalité entre les décisions rendues dans les ordres pénal et contentieux-administratif et l’existence d’un fonctionnement anormal de l’Administration de la Justice qui pourrait engendrer une responsabilité patrimoniale de l’État. Comme le souligne l’arrêt attaqué : « l’avis du Comité évalue les faits dénoncés par les requérants de manière opposée à celle établie dans l’arrêt définitif ayant autorité de la chose jugée et prend en considération les preuves que les tribunaux espagnols eux-mêmes ont rejetées ».
5o) En ce qui concerne les dommages dont l’indemnisation est réclamée, l’approche est double :
a) Tous les dommages prétendument causés, à l’exception de ceux découlant des actions judiciaires, ne relèvent pas de l’Administration de l’État. Il rejette expressément le fait que ceux réclamés comme découlant de la décision de scolarisation dans un établissement d’éducation spécialisée puissent être imputés à l’Administration de l’État, car cette décision relève de la compétence exclusive de l’Administration régionale correspondante, en l’occurrence l’Administration de la Communauté autonome de Castille-et-León.
b) Il conteste la quantification des dommages au motif qu’ils ne sont pas prouvés.
SEPTIÈME.- La première des questions d’intérêt de cassation objectif doit être résolue en partant du fait qu’il existe une pleine convergence des parties sur le fait qu’avec les normes internationales et de droit interne invoquées, il n’existe pas de voie procédurale spécifique et autonome pour demander l’exécution des avis du Comité des droits des personnes handicapées.
Cela nous place dans le cas de figure analysé dans notre arrêt du 17 juillet 2018 (recours 1002/2017) et, par conséquent, tout comme à l’époque, il convient de déclarer :
1°) Que l’inexistence d’une voie spécifique et autonome pour rendre effectives dans l’ordre juridique espagnol les recommandations d’un avis du Comité des droits des personnes handicapées pour violation des droits fondamentaux reconnus dans la Convention par l’État espagnol, empêche d’exiger de manière autonome le respect de ces avis.
2°) Que, nonobstant cette affirmation, étant donné que l’existence d’une voie adéquate et efficace pour faire valoir la reconnaissance de la violation des droits fondamentaux devant les organes judiciaires espagnols concerne directement le respect et l’observance par les pouvoirs publics espagnols des droits fondamentaux, il est possible d’admettre que cet avis soit le préalable habilitant à formuler une réclamation en responsabilité patrimoniale de l’État pour fonctionnement anormal de l’Administration de la Justice, comme ultime voie pour obtenir réparation, et ce, indépendamment de la décision qui s’avérerait appropriée dans chaque cas et, même, de l’éventuelle recevabilité d’autres voies dans les cas de figure qui pourraient se présenter.
Il convient d’accompagner ce qui précède de quelques considérations.
1a) Que, bien que ni la CDPH ni son Protocole facultatif ne régulent le caractère exécutoire des avis du Comité, il ne fait aucun doute qu’ils auront un caractère contraignant/obligatoire pour l’État partie, tel que le leur attribuent la Convention elle-même et son Protocole dans l’article 4.1 de celle-ci, qui dispose que « Les États parties s’engagent à garantir et à promouvoir le plein exercice de tous les droits de l’homme et de toutes les libertés fondamentales de toutes les personnes handicapées sans discrimination d’aucune sorte fondée sur le handicap. À cette fin, les États parties s’engagent à : a) Prendre toutes les mesures législatives, administratives et autres qui sont appropriées pour mettre en œuvre les droits reconnus dans la présente Convention. ». Ceci est renforcé par la reconnaissance expresse de la compétence du Comité selon l’article 1 du Protocole facultatif lui-même, volontairement assumé par l’Espagne.
2a) Que l’avis émane d’un organe créé dans le cadre d’une réglementation internationale qui, par disposition expresse de l’article 96 de la Constitution espagnole, fait partie de notre ordre juridique interne après sa ratification et sa publication au Journal officiel de l’État, et que, comme l’impose l’article 10.2 de notre Loi fondamentale, les normes relatives aux droits fondamentaux seront interprétées conformément à la Déclaration universelle des droits de l’homme et aux traités et accords internationaux sur les mêmes matières ratifiés par l’Espagne.
Cela revêt une importance particulière car (i) nous sommes face à une allégation ou une dénonciation de violation de droits fondamentaux qui s’appuie sur une déclaration d’un organisme international reconnu par l’Espagne, lequel a affirmé que l’État espagnol a enfreint des droits spécifiques de la requérante protégés par la Convention, en convenant de mesures de réparation ou d’indemnisation en faveur des plaignants ainsi que de mesures d’action de la part de l’Espagne ; (ii) la déclaration de l’organisme international a été émise dans le cadre d’une procédure expressément réglementée, assortie de garanties et avec la pleine participation de l’Espagne ; (iii) l’article 9.3 de la Constitution espagnole affirme que la Constitution garantit, entre autres, le principe de légalité et la hiérarchie des normes, de sorte que les obligations internationales relatives à l’exécution des décisions des organes internationaux de contrôle dont l’Espagne a accepté la compétence font partie de notre ordre juridique interne, une fois intégrées selon les termes de l’article 96 de la Loi fondamentale, et jouissent de la hiérarchie que cet article – rang supralégal – ainsi que l’article 95 – rang infraconstitutionnel – leur confèrent ; (iv) par conséquent, on ne peut priver d’effet l’avis du Comité en l’opposant à l’effet contraignant de la Convention, car cela pourrait, sinon la rendre caduque, du moins limiter sa valeur et sa portée réelle et effective. Leurs effets peuvent être considérés comme différents, mais on ne peut admettre que l’un existe et non l’autre.
3a) Que, conformément à la doctrine établie par le Tribunal constitutionnel dans ses arrêts 245/1991 du 16 décembre et 91/2000 du 30 mars, nous considérons qu’il n’existe aucun obstacle à ce que la violation de divers droits reconnus par la CDPH, telle que déclarée par l’avis du Comité, puisse et doive être un élément déterminant pour accréditer la violation possible des droits fondamentaux correspondants du requérant, car le contenu de ces derniers constitue également une partie de celui des premiers, formant le standard minimum et fondamental des droits fondamentaux de toute personne dans l’ordre juridique espagnol, comme en témoigne le fait que les traités et accords internationaux qui soutiennent ce Comité, en plus d’être du droit interne propre avec la hiérarchie constitutionnellement reconnue, sont également des instruments herméneutiques des droits fondamentaux de la Constitution espagnole selon son article 10.2.
4a) Que dans ce travail d’interprétation et d’intégration des droits fondamentaux selon la réglementation internationale et l’avis du Comité de la CDPH, il faut souligner que la violation des droits de la Convention déclarée par le Comité fait référence à la non-adoption par les organes de l’État espagnol, dans ses diverses sphères, ordres et instances, des mesures nécessaires et efficaces pour éviter la discrimination des requérants, en prenant en considération que selon l’article 2 de la CDPH par
« « discrimination fondée sur le handicap » s’entend de toute distinction, exclusion ou restriction fondée sur le handicap qui a pour objet ou pour effet de compromettre ou de réduire à néant la reconnaissance, la jouissance ou l’exercice, sur la base de l’égalité avec les autres, de tous les
droits humains et libertés fondamentales dans les domaines politique, économique, social, culturel, civil ou autre. Cela inclut toutes les formes de discrimination, y compris le refus d’aménagements raisonnables », précisant ensuite que par « « aménagements raisonnables », on entendra les modifications et adaptations nécessaires et appropriées n’imposant pas une charge disproportionnée ou indue, requises dans un cas particulier, pour garantir aux personnes handicapées la jouissance ou l’exercice, sur la base de l’égalité avec les autres, de tous les droits humains et libertés fondamentales ».
5a) Qu’il est un fait avéré que l’Espagne, malgré le contenu de l’avis, n’a pas prouvé l’adoption de mesures réparatrices du droit à ne pas subir de discrimination, droit déclaré violé en conséquence de l’ensemble des actions – actives et omissives – réalisées par l’État espagnol.
Il est également important de souligner que la doctrine que nous appliquons, déclarée par la Chambre dans son arrêt 1263/2018 du 17 juillet (recours 1002/2017), ne peut être considérée comme abandonnée par l’arrêt ultérieur 786/2023 du 13 juin (recours 5269/2022), comme semble le suggérer la défense de l’Administration de l’État dans son mémoire en opposition au pourvoi en cassation.
Ce dernier arrêt affirme que l’avis concerné ne pouvait être considéré en soi comme un titre d’imputation suffisant pour donner lieu à la responsabilité patrimoniale de l’Administration, laquelle avait été déclarée par la chambre de première instance comme une exécution directe et automatique de la décision du Comité intervenant dans cette affaire (Comité contre la torture). C’est pourquoi, après avoir exposé de manière générale la valeur des avis des Comités des Nations Unies et effectué l’analyse de la responsabilité patrimoniale, il affirme : « Il convient donc de casser l’arrêt attaqué dans la mesure où il a transformé un cas de responsabilité patrimoniale en un cas d’exécution directe et automatique d’une décision du Comité déclarant la violation d’un droit fondamental, sans procéder à l’examen correspondant de chacune des conditions propres dont la réunion conditionne la recevabilité de la responsabilité patrimoniale. Réalisant, par conséquent, une interprétation inadéquate de notre arrêt de 2018, en ayant lié à la décision du CAT, qui déclare la violation d’un droit fondamental, la recevabilité, sans autre forme de procès, de la responsabilité patrimoniale. » Ensuite, cet arrêt répond à la question d’intérêt de cassation en déclarant que l’avis « ne peut être considéré comme liant l’Administration ni les organes juridictionnels espagnols aux fins de constituer une preuve suffisante et adéquate de la recevabilité de la responsabilité patrimoniale de l’Administration, car pour qu’il y ait lieu à responsabilité patrimoniale, il faut examiner, dans tous les cas, les conditions propres à cette institution dont la réunion conditionne cette responsabilité patrimoniale. »
Pour compléter ce qui a été dit, il convient d’ajouter que l’arrêt lui-même analyse la demande spécifique de responsabilité patrimoniale en affirmant : « Il n’y a aucun doute quant aux lésions subies par la partie aujourd’hui défenderesse, telles que la fracture nasale. Cependant, les doutes apparaissent lorsqu’il s’agit de déterminer si ce dommage notoire, qui est un dommage “effectif, évaluable économiquement et individualisé par rapport à une personne ou un groupe de personnes“ (article 32.2 de la Loi 40/2015), est imputable ou non au fonctionnement des services publics, étant donné qu’il doit exister un lien de causalité entre le dommage produit et l’action, dans ce cas, des fonctionnaires de police qui ont procédé à l’arrestation. Compte tenu du fait que la requérante n’a jamais allégué que les dommages s’étaient produits au commissariat, mais au moment de l’arrestation. »
En effet, conformément aux décisions judiciaires pénales figurant dans le dossier administratif, il apparaît que, selon le récit de la partie défenderesse, les blessures ont été causées lors de son arrestation (« gifles », coup à la tête lors de l’entrée dans le véhicule de police, et freinages brusques ayant provoqué le choc de sa tête contre la paroi de séparation du véhicule). Cependant, sur les images extraites de l’enregistrement des caméras de sécurité installées dans les locaux de police où la personne arrêtée a été conduite, on ne pouvait observer « pas le moindre signe des blessures » qui, selon le récit de la requérante, s’étaient déjà produites, comme le souligne l’ordonnance du 10 juillet 2014 de l’Audiencia Provincial de Córdoba, confirmant en appel l’ordonnance du 31 janvier 2014 du Juzgado de Instrucción n° 1 de Córdoba, diligences préalables 337/2013, qui avait ordonné le « non-lieu provisoire des poursuites concernant le délit dénoncé », et qui rapportait que, selon les témoins, la personne arrêtée « a eu à tout moment une attitude violente et agressive, allant jusqu’à menacer les agents de les dénoncer ».
Tout cela, ajouté à la déclaration du médecin qui a examiné ultérieurement la plaignante, indiquant qu’elle présentait une inflammation nasale et un œdème dans la zone ; et aux déclarations des témoins qui, outre son comportement violent, ont entendu la personne arrêtée dire qu’elle savait comment se faire établir un certificat médical de blessures. Et, enfin, à la position du Ministère Public qui a requis le non-lieu et a souligné qu’il « relève des indices de l’existence possible d’une dénonciation calomnieuse ».
Ainsi, dans le cas examiné, la partie aujourd’hui défenderesse allègue un préjudice qui est certes réel, effectif et évaluable économiquement. Toutefois, cette Chambre ne peut tenir pour acquis, au vu du dossier administratif et des faits qui se déduisent des décisions judiciaires définitives citées précédemment ainsi que du caractère définitif de la décision du Tribunal constitutionnel ayant déclaré le recours en amparo irrecevable, que la lésion invoquée par la partie défenderesse soit la conséquence du fonctionnement normal ou anormal — dans ce cas, il s’agirait d’un fonctionnement anormal — des services publics, dans une relation qui, ne l’oublions pas, doit être immédiate et, qu’elle soit exclusive ou non, doit s’avérer pertinente pour le lien de causalité, sans intervention d’éléments extérieurs susceptibles d’altérer ce lien de causalité ».
Et, après cela, elle a conclu : « Nous n’apprécions pas la réunion des conditions de la responsabilité patrimoniale, dans le cas que nous examinons, en raison de l’absence de la deuxième condition énoncée, qui exige que la lésion patrimoniale subie soit la conséquence directe de la sphère d’action des fonctionnaires de police (“dès lors que la lésion est la conséquence du fonctionnement normal ou anormal des services publics” comme l’impose l’article 32.1 de la Loi 40/2015).”.
Enfin, l’affirmation selon laquelle telle était la portée de l’arrêt est rendue plus évidente encore, si possible, par le contenu de l’opinion concordante formulée par deux magistrats : « Mon désaccord porte sur la conclusion à laquelle parvient l’arrêt concernant la demande d’indemnisation de la requérante et sur le fondement sur lequel repose son raisonnement.
Je conviens, en revanche, que les résolutions des Comités de l’Organisation des Nations Unies, créés sous l’égide du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, n’ont pas en elles-mêmes de caractère contraignant. L’arrêt explique bien que dans l’arrêt n° 1263/2018 du 17 juillet (pourvoi n° 1002/2017), nous nous en sommes tenus aux circonstances de l’espèce et, précisément en considération de celles-ci, nous avons rejoint l’avis du Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes (CEDAW).
Or, c’est la même approche que celle observée à l’époque qui, à mon avis, aurait dû être suivie maintenant, mais les faits pertinents n’ont pas été pris en compte de la manière qui, selon moi, s’imposait».
Par conséquent, en déniant tout effet à l’avis, l’arrêt attaqué enfreint l’ordre juridique et notre jurisprudence.
HUITIÈME.- La seconde des questions d’intérêt de cassation doit être résolue dans un sens négatif, c’est-à-dire en affirmant qu’il n’est pas prétendu porter atteinte au principe de l’autorité de la chose jugée ni réviser des décisions judiciaires définitives dans les cas où une réclamation en responsabilité patrimoniale est formulée en s’appuyant sur les conclusions et les obligations que l’avis du Comité des droits des personnes handicapées impose à l’État espagnol.
La réclamation en responsabilité est fondée sur la violation des droits fondamentaux des réclamants (aujourd’hui requérants) par un ensemble d’actions qui tournent autour de la scolarisation d’un mineur en situation de handicap dans un établissement d’éducation spécialisée, des mauvais traitements infligés au mineur en situation de handicap avant cela, et de l’action pénale engagée contre les parents pour ne pas avoir mis en œuvre cette scolarisation, considérant qu’une éducation inclusive dans un établissement ordinaire avec les mesures de soutien nécessaires était plus bénéfique.
Les décisions judiciaires concernant l’absence de violation des droits fondamentaux par la décision de scolarisation en établissement spécialisé qui a été adoptée ne font pas l’objet d’une révision par le biais de la demande de responsabilité patrimoniale, et ne pourraient pas l’être par cette voie procédurale et processuelle initiée par les parents, car il existe à cet effet une voie spécifique dans notre ordre juridique, le recours en révision, et il est manifeste que nous ne sommes pas dans ce cas de figure.
Cela étant, cela n’empêche pas que les actions administratives préalables à cette décision judiciaire puissent constituer un traitement inapproprié envers le mineur en situation de handicap, comme l’a déjà souligné la Chambre de Valladolid elle-même lorsqu’elle a noté qu’il avait pu y avoir un fonctionnement anormal représenté ou caractérisé par l’existence d’un « climat de tension dans l’établissement scolaire, où, comme cela a été prouvé, des actes de maltraitance physique et psychique ont été commis à l’encontre du mineur en situation de handicap, et, dans ce contexte, le mineur a développé une involution éducative et comportementale certainement grave, moment auquel l’administration éducative a détecté que le mineur présentait un retard considérable dans son développement éducatif et cognitif, ainsi que des problèmes comportementaux particulièrement importants, incluant des épisodes psychotiques avec des comportements perturbateurs, adoptant à ce moment-là la décision de l’exclure de l’éducation inclusive qu’il suivait adéquatement depuis des années, avec l’adoption nécessaire de mesures de soutien pour mettre en œuvre les aménagements raisonnables requis ». Cependant, la Chambre a nié que la décision de l’orienter vers une éducation en établissement spécialisé, dans une situation aussi caractérisée, violait ses droits fondamentaux. En définitive, ce que la Chambre de Valladolid a reconnu, c’est qu’il s’agissait de la seule solution possible pour faire face à la situation générée pour le mineur.
Ces faits, certes, ont été analysés par la Chambre territoriale, mais pas avec la portée de les exclure dans l’évaluation d’un éventuel fonctionnement anormal.
Et si cela peut être affirmé concernant la décision de scolarisation et les actions antérieures qui l’ont déterminée, cela sera d’autant plus possible concernant des faits postérieurs dans le temps, tels que ceux qui ont déterminé l’action du Parquet provincial de León et la procédure pénale engagée contre les parents du mineur pour abandon de famille, dont ils ont finalement été acquittés, qui n’ont jamais été analysés dans les arrêts rendus par les organes judiciaires de la juridiction contentieuse-administrative.
Cet ensemble de faits est celui évalué par la décision du Comité et, par conséquent, la violation des droits fondamentaux qu’apprécie son avis ne repose pas uniquement sur des évaluations concernant l’arrêt ou les décisions judiciaires, comme le dit celle de première instance, mais sur le constat que l’État espagnol, dans les actions produites à l’égard du mineur en situation de handicap, n’a pas apporté la réponse adéquate ni adopté les mesures efficaces de la part des organes qui ont pris connaissance de toutes les réclamations des requérants. C’est-à-dire que tout s’inscrit dans le non-respect de l’obligation générale d’adopter toutes les mesures efficaces pour rendre effectifs les droits imposés par l’article 4 de la CDPH, comme le mettent en évidence les parties requérantes.
En définitive, il n’est pas possible d’affirmer l’existence de la chose jugée car, conformément à l’article 222 de la LEC, il devrait exister une identité pleine de l’objet et des prétentions par rapport au processus dans lequel l’arrêt définitif a été rendu. Dans ce cas, pour les raisons évoquées, il n’y a pas une telle identité puisque l’objet est complètement différent, tout comme les prétentions.
NEUVIÈME.- La conséquence de tout ce qui précède et l’application de la doctrine établie déterminent la nécessaire admission du pourvoi en cassation et l’annulation de l’arrêt de première instance.
Par conséquent, en application de l’article 93.1 de la LJCA, cette Chambre devrait procéder à l’analyse des questions soulevées dans le recours contentieux-administratif, mais l’absence d’évaluation des autres conditions nécessaires à l’appréciation d’une responsabilité pour fonctionnement anormal de l’administration de la justice oblige au renvoi du dossier devant la Chambre de première instance afin qu’elle rende un arrêt sur le fond.
DIXIÈME.- En matière de dépens, conformément aux dispositions de l’article 93.4 de la Loi sur la juridiction contentieuse-administrative 29/1998, après la réforme par la Loi organique 7/2015 du 21 juillet, concernant les dépens du pourvoi en cassation, chaque partie supportera les frais engagés à sa demande et les frais communs seront partagés par moitié ; concernant les dépens de l’instance, il n’est fait aucune imposition compte tenu de la nature et des particularités de l’affaire ainsi que de la portée de l’arrêt.
Décision
Pour toutes ces raisons, au nom du Roi et par l’autorité que lui confère la Constitution, cette Chambre a décidé :
1o) ACCUEILLIR les recours en cassation interjetés par la représentation procédurale de M. Rubén Calleja Loma, Mme Lucía Loma Luis et M. Alejandro Agustín Calleja Lucas, ainsi que par le Ministère public, contre l’arrêt rendu le 17 novembre 2022 par la Troisième section de la Chambre du contentieux administratif de l’Audience nationale dans le cadre de la procédure spéciale pour la protection des droits fondamentaux de la personne 2/2002, cassant et annulant cette décision judiciaire. Avec renvoi des dossiers à l’organe de première instance aux fins fixées dans le neuvième fondement de droit.
2o) En matière de dépens, il sera statué conformément à ce qui est établi dans le dernier fondement de droit de cet arrêt.
Notifiez cette résolution aux parties et insérez-la dans le recueil législatif.
Ainsi décidé et signé.
Cour suprême. Chambre du contentieux administratif
Opinion dissidente
Date de l’arrêt : 29/11/2023.
Type de procédure : R. CASACION Numéro : 85/2023.
Magistrat formulant l’opinion dissidente : Excmo. Sr. D. Luis María Díez-Picazo Giménez.
Opinion dissidente formulée, en vertu de l’article 260 de la loi organique du pouvoir judiciaire, par le magistrat de la troisième chambre, quatrième section, Excmo. Sr. Don Luis María Díez-Picazo Giménez, dans l’arrêt n° 1597/2023, rendu le 29 novembre 2023 dans le cadre du pourvoi en cassation n° 85/2023.
Je suis respectueusement en désaccord avec l’avis de la Chambre sur la présente affaire. Mon désaccord avec la motivation et la décision de cet arrêt repose sur deux raisons.
Je
La première raison est que je ne crois pas qu’un avis du Comité des droits des personnes handicapées – dans lequel il est déclaré que l’Espagne a manqué aux obligations que lui impose la Convention correspondante – puisse être, comme le dit cet arrêt, un « préalable habilitant » à la responsabilité patrimoniale de l’État pour fonctionnement anormal de l’administration de la justice.
Il convient de rappeler, d’emblée, que cette Chambre s’est prononcée à deux reprises sur la signification, en droit espagnol, des actes des comités du système des Nations Unies. Il s’agit de nos arrêts du 17 juillet 2018 (rec. n° 1002/2017) et du 13 juin 2023 (rec. n° 5269/2022). De ces deux précédents, à vrai dire, ne se dégage aucun critère clair ni univoque.
Cela étant dit, l’idée centrale de cet arrêt est que, étant donné « l’inexistence d’une voie spécifique et autonome pour rendre effectives dans l’ordre juridique espagnol les recommandations du Comité », il est possible de recourir à une action en indemnisation contre l’État « comme ultime voie pour obtenir la réparation » des droits qui ne peuvent être fait valoir autrement. À mon sens, cette idée ne peut être acceptée, car les actes des organisations internationales – comme le Comité des droits des personnes handicapées – n’ont pas automatiquement de valeur ou de force contraignante dans le droit espagnol. Pour soutenir le contraire, cet arrêt raisonne sur la base du monisme qu’adopte l’art. 96 de la Constitution espagnole en matière de traités internationaux. Mais le fait que les traités internationaux, valablement conclus et une fois publiés, fassent partie de l’ordre juridique interne et soient même à l’abri de leur modification par des lois postérieures n’implique pas nécessairement qu’il en soit de même pour les actes des organisations internationales. Le fait que le traité international qui crée une organisation internationale, définit ses compétences et réglemente ses procédures fasse partie de l’ordre juridique interne en Espagne n’entraîne pas, ni sur le plan de la logique ni sur le plan de la pratique effectivement suivie, que les actes des organes de cette organisation internationale acquièrent également automatiquement la condition de droit interne. Pour l’exprimer avec la terminologie habituelle en Europe, le fait qu’une chose soit vraie concernant le droit primaire ou originaire ne signifie pas nécessairement qu’il en soit de même concernant le droit dérivé.
C’est ce que montre l’expérience : si certains types d’actes de droit dérivé – et non d’autres – de l’Union européenne sont directement applicables dans le droit espagnol, c’est fondamentalement parce que l’art. 288 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne en dispose ainsi ; et non parce que ledit traité fait partie de l’ordre juridique interne en conformité avec les dispositions de l’art. 96 de la Constitution espagnole susmentionné. Il en est ainsi au point que l’effet direct des règlements ou des décisions opère exactement de la même manière dans les nombreux États membres de l’Union européenne qui ne considèrent pas les traités internationaux comme faisant partie de leur droit interne. Plus illustratif encore est le cas de la Convention européenne des droits de l’homme : les parties contractantes s’engagent certes à respecter les arrêts de la Cour de Strasbourg ; mais ces arrêts n’ont de force exécutoire que dans la mesure où chaque ordre juridique national la leur accorde et, en Espagne, comme on le sait, il a fallu beaucoup de temps et d’efforts pour leur conférer une forme d’efficacité assez limitée, telle que celle prévue à l’art. 5 bis de la Loi organique du pouvoir judiciaire. Dans ces conditions, la question qui devrait être posée est de savoir pourquoi les actes des comités des Nations Unies ou d’autres organisations internationales ayant une vocation d’intégration infiniment moindre que l’Union européenne ou la Convention européenne des droits de l’homme devraient bénéficier dans l’ordre juridique interne espagnol d’un traitement plus favorable et généreux. L’art. 96 de la Constitution espagnole ne peut être la réponse.
À ce qui a été dit, il convient d’ajouter que ni la Convention relative aux droits des personnes handicapées ni son Protocole facultatif régissant le Comité examiné ici ne disposent que les actes dudit organe, qui sont significativement appelés « recommandations », doivent avoir une valeur ou une force contraignante dans le droit interne des États signataires. Conformément à son art. 4, les parties s’engagent à « prendre toutes les mesures législatives, administratives et autres qui sont appropriées pour mettre en œuvre les droits reconnus dans la présente Convention » ; ce qui signifie que le traité international lui-même reconnaît expressément la nécessité de normes internes d’incorporation et d’adaptation. Pour l’exprimer avec plus de précision, il établit une obligation de résultat, consistant à assurer l’effectivité des droits conventionnellement proclamés, et non une obligation de moyens, comme le serait l’efficacité automatique dans le droit interne des actes de l’organe de contrôle correspondant.
Ainsi, étant donné que les actes du Comité des droits des personnes handicapées sont dépourvus de valeur ou de force contraignante dans l’ordre juridique interne espagnol, il est impératif de conclure que les déclarations – de fait ou de droit – qu’il fait sur des situations concrètes ne peuvent altérer ce qui a été décidé par des arrêts et autres décisions définitives des organes juridictionnels espagnols. Soutenir le contraire équivaudrait, comme le soutient à juste titre l’Avocat de l’État, à éluder le sens et le caractère obligatoire des décisions judiciaires définitives. Par conséquent, on ne saurait considérer qu’un avis du Comité des droits des personnes handicapées puisse opérer comme un « préalable habilitant » à une action en indemnisation contre l’État.
Il s’agit bien sûr d’une question différente de savoir si les actions ou omissions de l’État en contravention avec les actes d’une organisation internationale peuvent donner lieu à la responsabilité internationale de celui-ci. Mais c’est là quelque chose que les juges et les tribunaux nationaux ne peuvent pas, par eux-mêmes, remédier ; et ce, tout simplement parce que leur devoir est de résoudre les litiges conformément au système de sources établi, dont les actes des organisations internationales – en l’absence d’une norme le prévoyant – ne font pas partie.
II
Il existe une deuxième raison, encore plus importante, pour mon désaccord. Même en admettant, à des fins purement argumentatives, que l’avis du Comité des droits des personnes handicapées qui fait ici l’objet d’une analyse ait une valeur et une force contraignante en droit espagnol et que, par conséquent, il puisse servir de base à une action en indemnisation contre l’État, celle-ci ne pourrait pas être exercée comme une réclamation en responsabilité de l’État pour fonctionnement anormal de l’administration de la justice.
Il est de jurisprudence constante et bien établie que les actes ou omissions des organes judiciaires dans l’exercice de leur pouvoir juridictionnel – c’est-à-dire lorsqu’ils jugent ou font exécuter ce qui a été jugé – ne peuvent jamais donner lieu à un fonctionnement anormal du service public de la justice, mais uniquement à une erreur judiciaire. Cela signifie qu’en ce qui concerne ce qui a été décidé par une résolution judiciaire (arrêt, ordonnance, décision), seule l’erreur judiciaire peut être invoquée. Et l’erreur judiciaire doit avoir été déclarée au préalable par l’une des voies prévues à l’art. 293 de la Loi organique du pouvoir judiciaire. La déclaration préalable de l’erreur judiciaire est donc une condition pour engager une action en indemnisation contre l’État ; ce qui, en revanche, n’est pas le cas pour le fonctionnement anormal du service public de la justice, catégorie générique englobant tout ce qui ne relève pas proprement du fait de juger ou de faire exécuter ce qui a été jugé, ainsi que ce qui est imputable aux auxiliaires et collaborateurs du tribunal ou de la cour. Voir à cet égard, parmi beaucoup d’autres, les arrêts de cette Chambre du 18 avril 2000 (rec. n° 1311/1996), du 15 décembre 2009 (rec. n° 289/2008), du 15 juin 2015 (rec. n° 2309/2013), du 11 septembre 2015 (rec. n° 3720/2013) et du 2 juin 2016 (rec. n° 148/2015).
Il est important de souligner que le choix du législateur pour deux modalités différentes de responsabilité patrimoniale de l’État juge, chacune avec sa procédure et ses exigences de fond, est loin d’être arbitraire et reflète une distinction déjà présente à l’art. 121 de la Constitution. L’erreur judiciaire doit être considérée comme exceptionnelle, compte tenu de l’énorme masse de décisions judiciaires rendues quotidiennement dans tout système juridique moderne : la viabilité du système ne permettrait pas que toute erreur soit qualifiable d’erreur judiciaire. Et cela explique non seulement l’exigence de la déclaration préalable de l’erreur judiciaire, mais aussi le fait qu’il s’agisse d’un critère jurisprudentiel constant selon lequel l’erreur judiciaire est uniquement celle qui est très grave ou inexcusable ; pas n’importe quelle autre erreur, de fait ou de droit. Cette délimitation stricte de l’erreur judiciaire est, en outre, au service d’un objectif d’intérêt général, consistant à éviter qu’elle ne se transforme en un mécanisme subreptice de réexamen de toute décision judiciaire ou de réouverture de procédures closes.
Eh bien, dans le cas présent, il est évident que la voie pour exercer l’action en indemnisation contre l’État ne peut être celle du fonctionnement anormal du service public de la justice : si le préjudice est imputé aux décisions judiciaires relatives à la scolarisation de l’élève en situation de handicap et aux initiatives de ses parents, il est clair que seule la responsabilité patrimoniale pour erreur judiciaire pourrait être invoquée ; et si le préjudice est imputé, comme le fait l’arrêt de manière assez ambiguë, à l’État dans son ensemble parce qu’« il n’a pas apporté de réponse adéquate ni adopté de mesures efficaces dans les actions menées concernant l’élève en situation de handicap », alors nous sortons aussi bien du cadre de l’erreur judiciaire que de celui du fonctionnement anormal du service public de la justice. Il s’agirait, en supposant que les conditions soient réunies, de la responsabilité patrimoniale de l’Administration, et le fondement de l’action en indemnisation ainsi que la voie procédurale pour l’exercer auraient dû être différents. Et même ainsi, il faudrait rappeler que, dans ce cas, les tribunaux ont considéré que l’action de l’Administration était conforme au droit ; ce qui ne manquerait pas d’avoir une pertinence au moment d’évaluer le caractère illicite en tant qu’élément de la responsabilité patrimoniale de l’Administration.
Dans cet ordre d’idées, il convient de souligner qu’en première instance, l’inadéquation du fondement et de la voie utilisés par les requérants pour exiger une indemnisation de l’État n’a pas été invoquée. C’est un point que l’avocat de l’État n’a soulevé qu’au stade de la cassation, il s’agit donc d’une question nouvelle. Toutefois, cela n’est pertinent qu’aux fins d’accueillir ou de rejeter le pourvoi en cassation, et non aux fins de résoudre le litige en première instance : l’indemnisation demandée ne peut être justifiée au titre de la responsabilité patrimoniale de l’État pour fonctionnement anormal du service public de la justice, tout simplement parce que les conditions de fond ne sont pas réunies et que la procédure appropriée n’a pas été suivie.
Madrid, le 29 novembre 2023.