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La doctrina jurisprudencial sobre el derecho a la educación inclusiva: evolución. La sentencia del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 2017

Juan Rodríguez Zapatero Avvocato. Fondazione Diritto e Disabilità.

Presentazione

L’autore, Juan Rodríguez Zapatero, avvocato ed esperto in questioni giuridiche sulla disabilità e, in particolare, sull’educazione inclusiva, analizza gli aspetti più rilevanti della giurisprudenza in materia. 

Il testo illustra come si sono pronunciati Giudici e Tribunali sul diritto all’educazione inclusiva, prima dell’esistenza di una dottrina del Tribunale Costituzionale; a partire dalla sentenza del 27 gennaio 2014, l’analisi della stessa e delle sentenze successive, fino ad arrivare all’importante sentenza della Corte Suprema del 14 dicembre 2017. 

Proprio questa sentenza è considerata trascendente per la configurazione definitiva dell’educazione inclusiva come diritto fondamentale, con le conseguenti implicazioni giuridiche pratiche e di tutela giudiziaria. E in modo molto significativo, quali siano i mandati e gli obblighi che incombono alle Amministrazioni educative, al fine di garantire l’effettività di questo diritto fondamentale. 

Merita di essere evidenziato da questa sentenza della Corte Suprema del 14 dicembre 2017, tutto ciò che riguarda i supporti e gli aggiustamenti ragionevoli che le Amministrazioni educative devono obbligatoriamente effettuare agli studenti che presentino un qualche tipo di disabilità e abbiano perciò bisogni educativi speciali. 

Esta es tal vez una de las cuestiones trascendentes, el de los ajustes razonables, para que los alumnos con discapacidad, puedan realmente desarrollar todos sus potenciales, su desarrollo personal, aprendizaje y plena inclusión educativa, sin sufrir ningún tipo de discriminación, en razón a su discapacidad. 

El texto concluye señalando que, pese a los avances que entraña toda esta Jurisprudencia, aún queda un camino significativo por recorrer para la aplicación efectiva e íntegra sobre la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad en nuestro país. 

El informe La doctrina jurisprudencial sobre el derecho a la educación inclusiva: evolución. La sentencia del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 2017 fue publicado en el N.º 3 de los Anales de Derecho y Discapacidad de junio 2018, al que ha tenido acceso DOWN ESPAÑA. Disponible en la web: www.fderechoydiscapacidad.es.

Índice

  1. Introduzione: il diritto all’educazione inclusiva come diritto fondamentale. 
  2. Pronunciamenti giudiziari anteriori alla sentenza della Corte Costituzionale del 27 gennaio 2014. 
  3. La sentenza della Corte Costituzionale del 27 gennaio 2014. 
  4. Las sentencias de Tribunales Superiores de Justicia posteriores a la sentencia del Tribunal Constitucional.
  5. La trascendente sentencia del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 2017.

1.­ Introducción: el derecho a la educación inclusiva como un derecho fundamental.

Il diritto all’istruzione è costituzionalmente un diritto di tutti. Così lo proclama la nostra Costituzione, quando nel suo articolo 27 inizia dicendo che “tutti hanno diritto all’istruzione”. E quando lo stesso testo costituzionale, nel suo articolo 14, riconosce il diritto di tutti gli spagnoli all’uguaglianza e a non subire discriminazioni, per nessuna circostanza personale o sociale. 

Da questa prospettiva, il diritto all’istruzione inclusiva è il diritto all’istruzione senza altri aggettivi. Il diritto di tutti ad accedere e permanere nel sistema educativo ordinario in condizioni di uguaglianza e a non subire discriminazioni, nemmeno per ragioni di disabilità. 

Da tempo, i diritti delle persone con disabilità nel nostro paese sono stati regolamentati normativamente. Così, tra le altre disposizioni, e come normativa generale, si possono menzionare la Legge 13/1982 sull’integrazione sociale dei disabili (LISMI), la Legge 51/2003 del 2 dicembre sull’uguaglianza di opportunità delle persone con disabilità (LIUNDAO); o la Legge 39/2006 del 14 dicembre sull’assistenza alle persone in situazione di dipendenza, per citarne alcune delle più rilevanti. 

Nell’ambito dell’educazione, già la Legge Organica 8/1985 del 3 giugno sul diritto all’educazione, si riferiva a quegli studenti che presentano “bisogni educativi speciali”, concetto che appare per la prima volta attraverso questo testo normativo nel nostro ordinamento giuridico. E che continua nella Legge Organica 1/1990 (LOGSE) e nella Legge Organica 2/2006 del 3 maggio sull’educazione, nelle quali si allude all’equità, alle pari opportunità, all’inclusione educativa e alla non discriminazione. E più recentemente, va menzionato il Real Decreto Legislativo 21/2013 del 21 novembre, che ha approvato il Testo Riasunto della Legge Generale sui Diritti delle Persone con Disabilità, alle quali riconosce “il diritto a un’educazione inclusiva, in equità e gratuita, in parità di condizioni con le altre”. 

A tutto ciò, bisogna aggiungere che esiste una profusione normativa sul diritto all’educazione inclusiva attraverso le diverse Leggi e normative delle Comunità Autonome, in tutte le quali si allude sistematicamente all’inclusione educativa, all’equità e alle pari opportunità. Si rende necessaria e urgente l’approvazione di una Legge di base e integrale sull’educazione inclusiva. L’attuale situazione normativa è di un’enorme profusione e complessità e con diverse modalità di scolarizzazione nelle Comunità Autonome. Ciò non ha senso, né è in linea con quella che dovrebbe essere la regolamentazione come norma di base di un diritto fondamentale, poiché ciò incide sulla sicurezza giuridica e sul principio di uguaglianza. 

Il diritto all’educazione inclusiva è pienamente riconosciuto nell’ordinamento giuridico spagnolo, a livello normativo.

La questione dell’applicazione pratica e della realtà dell’educazione inclusiva nel nostro paese è diversa, e sebbene non sia oggetto di analisi in questo lavoro, siamo ancora lontani dal poter affermare che l’efficacia dell’inclusione educativa si verifichi come norma generale. Resta un percorso significativo da compiere per garantire che questo diritto fondamentale diventi effettivo e la sua applicazione si generalizzi nei centri scolastici e nelle decisioni delle Amministrazioni. I genitori che hanno figli con disabilità ne sono i migliori testimoni.

La Convenzione sui diritti delle persone con disabilità, del 13 dicembre 2006 (ratificata dalla Spagna ed entrata in vigore il 3 maggio 2008), ha rappresentato una pietra miliare storica di grande importanza in quanto inquadra la disabilità nell’ottica dei diritti fondamentali. Tuttavia, non è ancora una norma pienamente recepita, né dai poteri pubblici né, in molti casi, dagli stessi Tribunali di Giustizia nelle loro interpretazioni.

La Legge 26/2011 del 1° agosto, di adattamento alla normativa della Convenzione, che ha modificato diverse Leggi, non ha effettuato tale adattamento per quanto riguarda le Leggi educative.

Ebbene, nonostante tale profusione normativa, sorprendentemente, fino a date molto recenti, né il Tribunale Costituzionale né il Tribunale Supremo si erano pronunciati su questa materia in modo completo, definendo il diritto all’educazione inclusiva, il suo contenuto, la sua portata e gli obblighi e i mandati delle Amministrazioni Scolastiche. 

Per questo motivo, sembra opportuno e necessario fare un piccolo schizzo dell’evoluzione della dottrina giurisprudenziale in questo ambito dell’educazione inclusiva.

2. Pronunce giudiziarie anteriori alla sentenza del TC del 27 gennaio 2014.

De una forma esquemática, podemos hablar de una primera etapa en la evolución jurisprudencial, que se concretaría en los pronunciamientos jurisprudenciales, en la que aún no había una doctrina ni del Tribunal Constitucional ni del Tribunal Supremo. 

No obstante, deben mencionarse algunos pronunciamientos jurisprudenciales de relevancia, como la sentencia de la Audiencia Nacional de 22 de noviembre de 2009, que aplicó la Convención para conceder el derecho a una beca a una persona con discapacidad. Y la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de mayo de 2011 (RJ 2011/4100), que en un procedimiento de derechos fundamentales, consideró vulnerado el derecho a la educación por parte de la Administración Educativa, en relación con el derecho a la igualdad, porque un aula de un Colegio Público no estaba provista de los recursos y medios requeridos para atender a niños con trastornos del espectro autista, a los que la sentencia señala que se “encuentran con ellas en una posición de desigualdad de partida, que les hace acreedores de una respuesta de las Administraciones Educativa adecuada a sus necesidades”. 

Si el análisis lo situamos en las sentencias dictadas por los diferentes Tribunales Superiores de Justicia, las notas que caracterizan este conjunto de sentencias serían las siguientes: 

  • La maggior parte di tali sentenze, sebbene molte siano state emesse in procedure speciali di tutela dei diritti fondamentali, non affronta il diritto all’educazione inclusiva dalla prospettiva costituzionale di tale diritto, ma analizza gli atti amministrativi oggetto di revisione, nel senso se siano conformi o meno alla legalità ordinaria. 
  • In queste sentenze, si insiste sul fatto che il diritto all’educazione non è incondizionato né assoluto e si pone l’accento più sui limiti e sulle limitazioni di carattere economico e di bilancio (sentenza del Tribunale Superiore di Giustizia dell’Andalusia del 16 novembre 1998 ­RJ 1998/4763­, sentenza del Tribunale Superiore di Giustizia della Cantabria dell’8 febbraio 2011 ­JUR 2012/386339­ o la sentenza del Tribunale Superiore di Giustizia di Castiglia e León del 26 ottobre 2012, che afferma espressamente che il diritto all’educazione integrativa non è un diritto assoluto). 
  • Un altro elemento da sottolineare è che in molti casi vengono respinti i ricorsi in cui è stato invocato il diritto all’uguaglianza nell’educazione, sulla base del fatto che non è stata fornita la prova di un trattamento discriminatorio o diseguale rispetto ad altre circostanze identiche. Cioè, il parametro di confronto secondo queste sentenze non deve essere rispetto al resto delle persone che non hanno disabilità (i loro pari), ma rispetto ad altri studenti che hanno anch’essi disabilità (in questo senso, la sentenza del Tribunale Superiore di Giustizia di Castiglia e León del 22 marzo 2013). Nello stesso senso, si citano le sentenze del Tribunale Superiore di Giustizia dell’Andalusia del 16 settembre 1998, ­JCA 1998/4763­ e del 28 agosto 2001, ­ RJCA 2001/1111­).
  • Los dictámenes de escolarización e informes psicopedagógicos, constituyen el elemento fundamental en el que se basan los pronunciamientos y fallos de las sentencias, que dan un valor prevalente a los mismos. Incluso, como señala la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 22 de abril de 2002 (JUR 2002/206601), las pruebas aportadas por los padres “que merecen la debida consideración, pero en modo alguno pueden servir para enervar los informes, evaluaciones y dictámenes emitidos por los organismos llamados por la Ley a efectuarlo”. En el mismo sentido, sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 20 de marzo de 2009 (JUR 2009/234141), de 13 de mayo de 2011 (JUR 2011/293990) y de 22 de marzo de 2013, entre otras.

3.­ La sentencia del TC de 27 de enero de 2014

El Tribunal Constitucional en la sentencia del Tribunal Constitucional de 27 de enero de 2014 (RTC 2014/10), se pronunció de manera específica sobre este derecho fundamental, por primera vez. 

Questa sentenza è intervenuta in un caso di scolarizzazione di un minore, che presentava un grado di autismo ed era stato anch’egli escluso dal sistema ordinario. Il Tribunale Costituzionale non ha concesso la protezione (il Pubblico Ministero ha chiesto l’accoglimento del ricorso e due Giudici hanno espresso pareri dissenzienti), in quanto in quel caso le perizie avrebbero giustificato la scolarizzazione del minore in un centro di educazione speciale.

La sentenza inquadra il diritto all’educazione delle persone con disabilità come un diritto fondamentale, citando espressamente gli articoli 27 e 14 della CE e attribuendo particolare rilevanza alla Convenzione sui diritti delle persone con disabilità. 

Il TC, in questa sentenza, analizza la normativa che regola il diritto all’educazione delle persone con disabilità, e dichiara che:

Dalla normativa precedente si evince, come principio generale, che l’educazione debba essere inclusiva, ovvero si debba promuovere la scolarizzazione dei minori in un centro di educazione ordinaria, fornendo loro il supporto necessario per la loro integrazione nel sistema educativo qualora soffrano di qualche tipo di disabilità. In definitiva, l’Amministrazione educativa deve tendere alla scolarizzazione inclusiva delle persone con disabilità e solo quando gli aggiustamenti che dovrà effettuare per tale inclusione siano sproporzionati o irragionevoli, potrà disporre la scolarizzazione di questi alunni in centri di educazione speciale. In quest’ultimo caso, per rispetto ai diritti fondamentali e ai beni giuridici interessati, nei termini che abbiamo esposto in precedenza, tale Amministrazione dovrà esteriorizzare i motivi per cui ha seguito questa opzione, ovvero perché ha deciso la scolarizzazione dell’alunno in un centro di educazione speciale per essere inviabile l’integrazione del minore con disabilità in un centro ordinario.

Cioè, il TC in questa sentenza chiarisce che l’educazione deve essere inclusiva e che questa è la norma generale, in modo tale che, essendo l’eccezione la scolarizzazione in centri di educazione speciale e proprio perché sono in gioco diritti fondamentali, si richiede una motivazione che attesti che sia inviabile l’integrazione del minore con disabilità in un centro ordinario.

4. Le sentenze dei Tribunali Superiori di Giustizia successive alla sentenza del Tribunale Costituzionale

Le pronunce del TC – precedentemente analizzate – hanno rappresentato una svolta significativa, nella misura in cui le pronunce giurisprudenziali successive a tale sentenza, da parte di Tribunali Superiori di Giustizia e Giudici del Contenzioso-Amministrativo, hanno seguito i principi della dottrina costituzionale, sebbene si debba segnalare che in molti casi hanno introdotto altre considerazioni ed esigenze di motivazione di indubbia rilevanza. 

L’insieme di questa dottrina si concretizza nelle seguenti sentenze:

Sentenza del Tribunale Superiore di Giustizia della Catalogna del 9 novembre 2015 (JUR 2015303775), sentenza del Tribunale Superiore di Giustizia di Castilla-La Mancha del 1 febbraio 2016 (JUR 201665981), sentenza del Tribunale Superiore di Giustizia de La Rioja del 21 luglio 2016 (ricorso sui diritti fondamentali 199/2015), sentenza del Tribunale Superiore di Giustizia della Comunità Valenciana del 15 novembre 2016; e sentenze del Tribunale Superiore di Giustizia de La Rioja del 14 giugno 2017 (JUR 2017199323) e del 25 gennaio 2018 (sentenza n. 19/2018).

En alguna de ellas ­como por ejemplo la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha de 1 de febrero de 2016­, se pone también el acento en el aspecto socializador que los centros ordinarios suponen y cuando además, no se había acreditado que la escolarización del menor en un centro educativo ordinario, supusiese una carga desproporcionada para la Administración, señalando ya que solamente cabe optar por una escolarización en centro de educación especial, cuando se han agotado las posibilidades de aplicación de la educación inclusiva o se produzca algún perjuicio para el menor.

Y en la misma línea, las sentencias mencionadas del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, que a partir de la sentencia de 21 de julio de 2016, destacan la necesidad de que la Administración Educativa fundamente la decisión de escolarizar un alumno con discapacidad en un centro de educación especial cuando esté “acreditado el agotamiento de las posibilidades de inclusión del alumno”. Obsérvese que habla de acreditación, de que se han agotado no solo las medidas adoptadas, sino también cualquier otra posibilidad de inclusión. Como luego veremos, este concepto esencial, ha sido asumido por el Tribunal Supremo en la importante sentencia de 14 de diciembre de 2017, que es objeto a continuación de un análisis más detallado. 

Como se desprende del análisis que se ha efectuado de la evolución jurisprudencial en esta materia, cabe señalar que las primeras sentencias que se produjeron, incluso ya con plena aplicación de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que España ratificó y entró en vigor el 3 de mayo de 2008, con algunas excepciones, mantuvieron una doctrina y una línea interpretativa ciertamente no acorde con dicha Convención, en la medida en que no se analizaba el derecho a la educación inclusiva desde una perspectiva de derecho fundamental y sobre todo, primando a los informes de la Administración Educativa a los que se concedía prácticamente una presunción de veracidad, sin ponderar ni enjuiciar el contenido de los mismos, precisamente desde una óptica del derecho fundamental a la educación inclusiva. De ahí que fuesen en general desfavorables en cuanto a las reclamaciones de padres de alumnos que solicitaban que sus hijos se escolarizasen en centros ordinarios, con los apoyos que requiriesen.

Esta situación jurisprudencial experimentó una inflexión con la sentencia del TC de 27 de enero de 2014, que por primera vez supuso un pronunciamiento de la educación inclusiva de las personas con discapacidad, desde el ámbito de los derechos fundamentales y realizando ya un juicio de proporcionalidad, con las exigencias de motivación necesarias por parte de la Administración Educativa para justificar decisiones de escolarización en centros de educación especial, que como señaló el propio TC, implica la exteriorización de los motivos de tal decisión “por respeto a los derechos fundamentales y bienes jurídicos afectados”. 

Le sentenze dei Tribunali Superiori di Giustizia emesse successivamente a tale sentenza del TC, hanno seguito in linea generale la dottrina costituzionale e potremmo dire che in larga misura, hanno precisato e ampliato le esigenze e i requisiti di motivazione, chiarendo che spetta alle Amministrazioni Educative stesse, quando decidono di iscrivere alunni con disabilità in centri di educazione speciale, motivare e accreditare l’impossibilità di inclusione educativa in un centro ordinario dell’alunno.

In queste sentenze si entra già nell’analisi e nel giudizio valutativo dei contenuti delle relazioni psicopedagogiche, del parere di iscrizione e di altre relazioni, emesse dagli organi competenti delle Amministrazioni Educative, ponderando e prendendo in considerazione anche come prove valide le relazioni peritali e altra documentazione che i genitori di detti alunni hanno fornito ai corrispondenti procedimenti giudiziari. 

In questa situazione si trovava la dottrina giurisprudenziale sull’educazione inclusiva, quando si stava per produrre un pronunciamento importante del Tribunale Supremo nella sentenza che di seguito sarà oggetto di analisi.

5. L’importante sentenza della Corte Suprema del 14 dicembre 2017

La Corte Suprema si è pronunciata nella sentenza del 14 dicembre 2017 (sentenza n. 1976/2017, ricorso per cassazione 2965/2016), in profondità e con dettaglio, sul contenuto essenziale del diritto all’educazione inclusiva, vale a dire, il diritto all’accesso e alla permanenza nel sistema educativo ordinario in uguaglianza, senza alcun tipo di discriminazione.

In sintesi, il caso oggetto di questa sentenza riguardava un bambino con autismo, scolarizzato da tempo in un centro educativo ordinario, con il supporto di un’aula TEA. E l’Amministrazione Educativa, in questo caso la Comunità Autonoma de La Rioja, alterò quella modalità, decidendo che fosse scolarizzato in un centro di educazione speciale. La sentenza del Tribunale Superiore di Giustizia de La Rioja accolse il ricorso dei genitori, dichiarando il diritto del minore alla sua educazione inclusiva e la Corte Suprema in questa sentenza respinse il ricorso per cassazione che aveva interposto la Comunità Autonoma de La Rioja.

L’analisi di questa sentenza deve necessariamente fare riferimento a tre aspetti essenziali: la concettualizzazione del diritto all’educazione inclusiva come diritto fondamentale e il suo ambito di applicazione (i); gli obblighi che, in quanto contenuto essenziale di questo diritto, hanno le scuole e le Amministrazioni Pubbliche con competenze in materia di istruzione, che l’Alta Corte stessa definisce “mandati” (ii); e l’aspetto trascendente di quale sia il giudizio di ragionevolezza e le esigenze di motivazione che devono soddisfare le risoluzioni che dispongono la scolarizzazione di alunni con disabilità in centri di educazione speciale (iii). 

Per quanto riguarda la prima delle questioni sollevate, l’Alta Corte, in questa sentenza del 14 dicembre 2017, stabilisce una serie di considerazioni rilevanti che possono essere sintetizzate come segue:

  • El Tribunal Supremo menciona expresamente los artículos 14 (derecho a la igualdad) y 27 (derecho a la educación), de la Constitución en íntima vinculación entre ambos, para aludir al “derecho fundamental a la igualdad en el acceso a la educación”. En el Fundamento Jurídico cuarto, precisa aún más este derecho, en el sentido de que “para garantizar la igualdad efectiva y la no discriminación en el ejercicio del derecho a la educación de los alumnos con una discapacidad o trastorno grave de conducta, rigen los principios de normalización e inclusión, tanto para el acceso como en la permanencia en el sistema educativo”1 . Por tanto, la educación inclusiva tiene una dimensión netamente constitucional en la relación entre el derecho a la igualdad del artículo 14 y el derecho a la educación del artículo 27 del Texto Constitucional; siendo además un mandato constitucional el remover cualquier obstáculo que dificulte la efectividad de tal derecho. Por ello, la cita del artículo 9.2 de la Constitución en la sentencia, resulta significativa.
     
  • Il concetto di “permanenza nel sistema educativo” deve essere sottolineato. Il diritto fondamentale si concretizza non solo nell’accesso all’istruzione, in regime di inclusione, ma il diritto comprende anche la permanenza nel sistema educativo ordinario in condizioni di parità e senza discriminazioni. Pertanto, il diritto fondamentale non sarà garantito con il fatto che lo studente acceda al sistema educativo ordinario, cioè che venga scolarizzato in un centro educativo ordinario, ma l’inclusione educativa è un processo continuo, che richiede un monitoraggio e, pertanto, che le misure e gli aggiustamenti non solo siano determinati, ma vengano resi effettivi in modo pieno; che vengano rivisti quando necessario e sempre con l’obiettivo dell’integrazione 2.
     
  • La considerazione del diritto all’educazione inclusiva come diritto fondamentale ha conseguenze giuridiche rilevanti. I genitori o tutori, in qualità di rappresentanti legali dei figli minori o, nel caso, gli stessi alunni una volta raggiunta la maggiore età, possono ricorrere alla procedura speciale per la tutela dei diritti fondamentali della persona, prevista dal Capo I, Titolo V della Legge sulla Giurisdizione Contenzioso-Amministrativa del 13 luglio 1998. Ciò garantisce un’ampia tutela di tale diritto, oltre all’accelerazione dei termini, poiché attraverso questa procedura speciale sarà possibile impugnare non solo le risoluzioni che negano la scolarizzazione in centri educativi ordinari, ma anche qualsiasi tipo di risoluzione, decisione, o persino atto materiale o via di fatto, che implichi il mancato riconoscimento dell’inclusione educativa. Pertanto, se uno studente si trova in un centro educativo senza i supporti o gli aggiustamenti ragionevoli necessari, o questi non vengono forniti in modo effettivo, sarà possibile presentare ricorso attraverso questa procedura di tutela dei diritti fondamentali. 
  • La sentencia del Tribunal Supremo, en este fundamento de derecho tercero, resalta que la normativa interna (se refiere básicamente a la Ley Orgánica 2/2006 de 3 de mayo), aun cuando hay que entender que es toda la normativa aplicable “debe interpretarse conforme a los Tratados Internacionales”. Y menciona expresamente, en concreto, el artículo 24 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, de 13 de diciembre de 2006, Ratificada por España mediante Instrumento de Ratificación publicado en el BOE de 21 de abril de 2008. Ello tiene singular trascendencia jurídica, en la medida en que tanto los órganos administrativos, como los Juzgados y Tribunales, deberán aplicar directamente la Convención, y en caso de discrepancia de una norma interna de cualquier rango, con respecto a la Convención, hay una prevalencia normativa de esta última 3.

El segundo de los aspectos ­antes mencionados­ que resulta de enorme significación en el ámbito del derecho a la educación inclusiva, lo aborda la sentencia del Tribunal Supremo, refiriéndose a lo que podríamos denominar “el contenido esencial” del derecho, es decir, en qué se concreta el derecho a la educación inclusiva; o para ser más precisos, cuáles son las obligaciones que en este ámbito corresponden a las Administraciones educativas. 

La sentencia parte de la premisa esencial de que el derecho a la educación en igualdad impone como norma o regla general la “integración en centros ordinarios con medidas de atención a la diversidad, que pueden flexibilizarse en las distintas etapas educativas si es necesario”.

Para la consecución de este principio o regla general ­añade el Tribunal Supremo en esta sentencia­ que la normativa “ordena” (expresión inequívoca de que se trata de un mandato imperativo ineludible) a las Administraciones “una puesta de medios para que procuren apoyos y atenciones educativas, específicas, personalizadas y efectivas para estos alumnos con necesidades educativas especiales”. 

Los términos “específicas e personalizzate”, per riferirsi alle misure di sostegno per gli alunni con disabilità, ha un’importanza rilevante, poiché implica che tali misure debbano essere sempre orientate in funzione delle caratteristiche personali e delle esigenze concrete e determinate di ciascun alunno che presenti una disabilità o diversità funzionale. Non vale una misura generica inconcreta o al di fuori del contesto di quella personalizzazione necessaria. Pertanto, i sostegni devono significare una risposta educativa personalizzata, in funzione delle capacità e potenzialità di ciascun alunno. Non deve essere quest’ultimo ad adattarsi al sistema, ma il sistema e l’organizzazione educativa a muoversi in funzione delle esigenze educative dell’alunno. Questa è l’essenza dell’inclusione educativa. 

Y además, las medidas han de ser “efectivas”, por tanto, ha de hacerse una verificación práctica de tales medidas de apoyo. No basta con ponerlas formalmente y decir que ya se ha cumplido con la obligación de puesta de medios. Han de ser eficaces. Han de dar resultados, en orden a la inclusión. Y ello exige una evaluación y un análisis de las adoptadas y, en su caso, adoptar otras que reúnan esta característica esencial de la efectividad. Es, por tanto, una obligación de resultado, no únicamente una obligación de medios. Y en función de los resultados obtenidos, se podrá determinar si tales medidas han sido efectivas o no, siempre desde el parámetro esencial de la inclusión educativa.

El concepto de medidas de apoyo personalizadas y efectivas, lo encontramos en el artículo 24.2.e) de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, por lo que la sentencia del Tribunal Supremo hace una adaptación o trasposición adecuada de este precepto de la Convención que ya de por sí, es directamente aplicable, al formar parte del ordenamiento jurídico interno, por haber sido ratificada la Convención por España. 

La sentencia del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 2017, precisa más. Va más allá, en la articulación y concreción de esta obligación de puesta de medios de apoyos y atenciones personalizadas y efectivas para estos alumnos. 

Así, en el mismo Fundamento Jurídico cuarto, número tercero de la sentencia, se destaca que estos apoyos han de hacerse “dentro del Sistema General de Educación”. Es decir, en un entorno de centros educativos ordinarios, porque ello es el Sistema General de Educación, no en los centros de educación especial, que como hemos visto, aunque forman parte del sistema educativo, no dejan de ser una excepción a la norma general de la inclusión, que ha de tener lugar en el ámbito de los centros educativos ordinarios.

Y dice el Tribunal Supremo que además de hacerse dentro del sistema general de Educación “ha de facilitar su formación efectiva, hacer ajustes razonables en función de sus necesidades individuales, que les cree un entorno que fomente al máximo un desarrollo académico y social, para lograr el objetivo de la plena inclusión”. Añade luego que deben estar orientadas a la integración, deben ser “necesarias y adecuadas con el único límite que no supongan una carga desproporcionada o indebida”. El Fundamento Jurídico sexto de la misma sentencia del Tribunal Supremo, insiste en el mandato constitucional y legal de los poderes públicos de inclusión y que la efectividad del derecho a la educación en condiciones de igualdad, exige esa concreta puesta de medios “que procure esa integración en el Sistema Educativo Ordinario, con las debidas adaptaciones, en función de las necesidades del interesado”. 

Son todas ellas afirmaciones con un alcance jurídico relevante. 

Come già precisato, le Amministrazioni Scolastiche hanno un obbligo primario o essenziale, ovvero quello di fornire tutti i supporti e le attenzioni educative specifiche, che devono essere personalizzate ed efficaci per questi studenti con bisogni educativi speciali. Ma l’obbligo non si limita alla messa a disposizione di mezzi. Con ciò non si adempie al mandato menzionato dalla sentenza della Corte Suprema del 14 dicembre 2017.

Come menzionato in precedenza, le misure di sostegno agli studenti con disabilità, oltre ad essere specifiche e personalizzate, devono essere efficaci, con la portata già indicata. E ancheadeguate. La adecuación ha de entenderse en el sentido de que además de estar en función de las necesidades educativas del alumno, han de estar orientadas a fomentar el desarrollo académico y social del mismo, para lo cual el Tribunal Supremo alude a que ha de crearse “un entorno” que favorezca ese desarrollo y evolución educativa.

Por decirlo claramente, los ajustes razonables y las medidas de apoyo si no están orientadas hacia la plena inclusión educativa, vulneran el derecho fundamental del alumno que presente una discapacidad o diversidad funcional, porque no se están garantizando las condiciones necesarias e imprescindibles para el ejercicio efectivo del derecho a la educación inclusiva.

Como se puede fácilmente deducir, ello va a tener trascendencia en los actos administrativos y resoluciones que emiten las Administraciones educativas en este ámbito, ya que si no se han agotado las posibilidades de inclusión, y no se han puesto las medidas de apoyo específicas, personalizadas, efectivas y adecuadas ­en los términos antes comentados­ y no se cumplen el resto de exigencias de motivación que señala la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 2017, dichos actos administrativos serían nulos de pleno derecho en virtud de lo dispuesto en el artículo 47.1.a) de la Ley 39/2015, por cuanto estarían vulnerando el derecho fundamental a la educación en igualdad o inclusiva, y en concreto, se vulnerarían los artículos 14 y 27 de la CE.

El instrumento que tienen las Administraciones con competencias en materia de educación, para determinar las necesidades educativas de estos alumnos y fijar esos apoyos y atenciones educativas, son las evaluaciones que efectúan los Equipo de Orientación Educativa de los centros escolares y de los órganos correspondientes de las Administraciones Educativas. El Tribunal Supremo también precisa esta cuestión y señala ­fundamento de derecho cuarto número quinto, que debe efectuarse “lo más tempranamente posible por personal cualificado y en los términos que determinen las Administraciones educativas”. Concreta que ha de hacerse una evaluación al inicio y al final de curso. Y algo que es esencial, valorándose “la consecución de los objetivos propuestos en la valoración inicial”. La consecuencia de una evaluación, es que permita “la orientación adecuada”. Para ello, el Tribunal Supremo dice que habría que modificar el plan de actuación, la modalidad de escolarización y favorecer, siempre que sea posible, “una mayor integración que es, como se ha dicho, el principio general”.

De nuevo estamos ante otras apreciaciones con trascendencia notable en el orden jurídico.

Nella pratica, molte valutazioni psicopedagogiche effettuate su questi studenti si concentrano sull’evidenziare i loro deficit, le loro limitazioni, enfatizzando le barriere che hanno nelle diverse aree (cognitiva, autonomia, psicomotricità, apprendimento, comunicazione e socievolezza, tra le altre). Cioè, si continua con un modello clinico-sanitario, in modo tale che queste valutazioni non siano orientate all’inclusione, ma piuttosto alla segregazione, evidenziando fattori di differenziazione ed esclusione degli studenti, poiché vengono categorizzati in base a diagnosi in gran parte cliniche e attraverso metodi e test standardizzati, che non hanno nulla a che fare con la definizione dei bisogni educativi degli studenti. Va notato che questa è una delle pratiche più diffuse, che evidenzia l’eredità -ancora non superata- di un modello clinico sanitario, che in alcun modo è compatibile con la concezione attuale della disabilità da una prospettiva sociale e di diritti fondamentali. Lo ha chiarito il Comitato delle Nazioni Unite sulla Convenzione, nel Commento Generale N. 4/2016, quando afferma che “l’educazione delle persone con disabilità si concentra spesso su un approccio basato sul deficit, sulla loro disabilità reale o apparente, limitando le loro opportunità a causa di presupposti negativi predefiniti sul loro potenziale” 4.

Infine, dobbiamo fare riferimento alla conclusione che, dopo tutto questo insieme di ragionamenti giuridici, contiene la sentenza della Corte Suprema. 

Se nell’ambito dell’esercizio del diritto all’istruzione da parte delle persone con disabilità, è in gioco l’articolo 14 della Costituzione, cioè il diritto fondamentale alla parità e a non subire discriminazioni per nessun motivo (né tantomeno per alcun motivo di disabilità), come ha più volte sottolineato la Corte Costituzionale nella sua dottrina, l’analisi della violazione del principio di uguaglianza di fronte alla Legge dell’articolo della CE, richiede di effettuare un giudizio o canone di costituzionalità, che si concretizza nel fatto che, sebbene il principio di uguaglianza non implichi in tutti i casi un trattamento legale uguale, per cui non ogni disuguaglianza costituisce infrazione dell’articolo 14, deve esistere “una giustificazione oggettiva e ragionevole”. Come ha affermato la sentenza della Corte Costituzionale 41/2013 del 14 febbraio, “affinché la differenza di trattamento sia costituzionalmente lecita, è necessario che le conseguenze giuridiche che derivano da tale situazione siano proporzionate alla finalità perseguita”. E che si superi “un giudizio di proporzionalità sulla relazione esistente tra la misura adottata, il risultato prodotto e la finalità perseguita”. Nello stesso senso, sentenze della Corte Costituzionale 23/194, 209/1987, 117/1998 e 200/2001, tra molte altre.

Ebbene, per la Corte Suprema in questa sentenza del 14 dicembre 2017, tale giudizio di proporzionalità si concretizza in ineludibili esigenze di motivazione, nelle risoluzioni o atti amministrativi dell’Amministrazione Scolastica che decidano la scolarizzazione di alunni con disabilità in centri di educazione speciale, optando così per l’eccezione rispetto alla norma generale, che è la scolarizzazione in centri educativi ordinari, con i supporti che in caso siano necessari.

Se concretan estas exigencias de motivación en tres esenciales:

  • En primer término, en que deben agotarse todos los esfuerzos para la inclusión educativa del alumno en el sistema educativo ordinario. Lo afferma espressamente la sentenza della Corte Suprema (Motivazione Giuridica sesta, paragrafo primo) quando afferma che il mandato delle Amministrazioni Pubbliche di mettere tutti i mezzi e i supporti a disposizione di questi studenti per raggiungere la loro integrazione educativa, in base alle loro esigenze, aggiunge che “si può ricorrere al regime dei centri di educazione speciale solo se si giustifica che, esauriti gli sforzi per tale integrazione, la cosa più appropriata è che tale opzione in tali condizioni giustificherebbe un trattamento diverso”. Per essere precisi, va segnalato che questo concetto di esaurimento delle possibilità di inclusione dello studente, viene assunto dalla Corte Suprema e fatto proprio, ma proviene dalla sentenza della Corte Superiore di Giustizia de La Rioja 252/2016 del 21 luglio, che è precisamente quella oggetto di ricorso per cassazione nel procedimento in cui viene emessa la sentenza della Corte Suprema e il cui ricorso per cassazione è stato presentato dalla Comunità Autonoma de La Rioja. Il concetto è assolutamente rilevante, poiché sulla base della dottrina della sentenza della Corte Suprema, le Amministrazioni educative non potranno accordare o prendere decisioni di scolarizzazione di studenti con disabilità in centri di educazione speciale, se non si sono esaurite le possibilità di inclusione in un centro educativo ordinario. E inoltre ­e ciò va sottolineato­, la Corte Suprema parla di giustificare, quindi non basterà una dichiarazione o menzione retorica senza altro, ma dovrà essere provato e accreditato pienamente che sono stati fatti tutti gli sforzi per l’integrazione e compiute le azioni che abbiamo analizzato in precedenza. Tra l’altro va evidenziato anche che la Corte Suprema, analizzando la sentenza della Corte Superiore di Giustizia de La Rioja, allude al fatto che debbano essere messi tutti i mezzi per l’inclusione e che nel caso della sentenza siano stati messi, senza risultato positivo, ma allude anche ad “altre possibilità di inclusione”, con ciò che l’accertamento che le possibilità di inclusione siano state esaurite, comprende non solo quelle che sono state messe in pratica, ma altre possibili, con finalità inclusiva. Ciò implica una considerevole esigenza di accreditamento e piena prova di tutte le azioni e del processo seguito rispetto allo studente sotto questo aspetto.
  • In secondo luogo, il secondo elemento che le risoluzioni delle Amministrazioni educative devono contenere per giustificare la scolarizzazione di alunni con disabilità in centri di educazione speciale, si riferisce a “l’onere di spiegare perché i supporti richiesti da un alunno non possono essere forniti con le misure di attenzione alla diversità dei centri ordinari” (Fondamento Giuridico quinto, numero quarto della sentenza del TS del 14 dicembre 2017). È un’altra esigenza necessaria che deve concorrere ai fini indicati. In tal senso, le Amministrazioni Educative, nei loro rapporti psicopedagogici e pareri di scolarizzazione, dovranno chiarire molto bene che le misure di supporto e le risorse e gli aggiustamenti ragionevoli richiesti dall’alunno con disabilità, non li abbia o disponga il sistema educativo ordinario. Né qui sono ammesse affermazioni generiche né scuse di carattere economico o organizzativo. Comprendendo inoltre che – come ha sottolineato il Comitato delle Nazioni Unite, nel Commento Generale N. 4/2016, la disponibilità di aggiustamenti “deve essere considerata rispetto a un insieme più ampio di risorse educative disponibili nel sistema educativo, e non in modo limitato alle risorse disponibili dell’entità educativa in questione”. Perché un concreto supporto o insegnante di sostegno non lo abbia un centro educativo ordinario, ciò non può giustificare una decisione di scolarizzare l’alunno in un centro di educazione speciale, se il supporto e la misura sono disponibili nel sistema educativo, anche se non li abbia quel centro specifico.
  • Oltre ai due parametri, criteri o requisiti di motivazione analizzati, la sentenza della Corte Suprema richiede anche che le relazioni su cui si basa l’Amministrazione Scolastica “devono motivare perché la scolarizzazione in un centro ordinario, con i supporti necessari, rappresenta un onere sproporzionato per l’Amministrazione”, cioè perché si opta per l’eccezionale rispetto all’ordinario. Certamente, questo aspetto della proporzionalità non è precisato dalla Corte Suprema. In ogni caso, si allude a un “onere sproporzionato” per l’Amministrazione (Fondamento Giuridico quinto, ultimo paragrafo). La proporzionalità è in funzione del contesto, come ha sottolineato il Comitato sulla Convenzione ONU. E si dovrà analizzare la disponibilità di risorse nel sistema in funzione delle necessità dell’alunno, senza che esista un criterio univoco o generale. La sproporzione deve essere messa in connessione con il concetto di necessità e adeguatezza dei supporti. Se questi sono necessari e adeguati, non si può parlare di onere sproporzionato. 

Fino a qui, l’analisi e la valutazione della sentenza della Corte Suprema del 14 dicembre 2017. 

La virtualidad de la misma, radica en que constituye ya doctrina jurisprudencial, junto con la sentencia anterior que menciona, la sentencia del mismo Alto Tribunal de 9 de mayo de 2011 (RJ 2011/4100) y la sentencia del TC 10/2014 de 27 de enero (RTC 2014/10). Y que esta sentencia contiene de una manera pormenorizada y razonada lo que podemos considerar el contenido esencial del derecho a la educación inclusiva y especialmente los mandatos que en este orden tienen las Administraciones Educativas y las exigencias de motivación de las resoluciones que deciden la escolarización de alumnos con discapacidad en centros de educación especial, de tal manera que si no se cumplen tales obligaciones y requerimientos de motivación, esas resoluciones han de entenderse vulneradoras del derecho fundamental a la educación inclusiva. 

Sin duda, es una sentencia que merece un juicio favorable en el estado actual del panorama de la educación inclusiva en España. 

Ahora bien, en nuestra opinión, el pleno reconocimiento del derecho a la educación inclusiva no solo ha de basarse en las exigencias de motivación señaladas o el juicio de ponderación constitucional por parte de las Administraciones Educativas en cuanto a la escolarización en centros de educación especial. 

È necessario procedere -e con urgenza- verso il pieno riconoscimento dell’educazione inclusiva per tutte le persone e un’applicazione integrale della Convenzione sui diritti delle persone con disabilità, inclusa la situazione attuale dei centri di educazione speciale -che certamente non sono menzionati nella Convenzione- e che devono trasformarsi in centri di risorse e supporto per i centri educativi ordinari, ma non costituire come tali una modalità di scolarizzazione, poiché ciò non è compatibile con il diritto all’educazione inclusiva. 

Sono in gioco la dignità e l’uguaglianza del nostro sistema educativo. 

León, 24 maggio 2018

www.sindromedown.net 
www.centrodocumentaciondown.com 

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Note

  • The text of the ruling includes the expressions contained in article 74.1 of Organic Law 3/2006 of May 3 on Education.
  • This dimension of the right to inclusive education, both for access and permanence in the education system, has a clear connection with the concept of inclusive education as a continuous process, as set out in General Comment No. 4/2016 by the United Nations Committee on the Rights of Persons with Disabilities, paragraph 12.I.
  • La sentenza della Corte Nazionale del 2 novembre 2009 (RJCA 201060) è significativa, in quanto ha applicato la Convenzione per concedere il diritto a una borsa di studio a una persona con disabilità neurologica che, secondo la normativa, non aveva raggiunto il punteggio richiesto. La sentenza sottolinea che “l’entrata in vigore della Convenzione deve comportare, ovviamente, l’adeguamento della normativa spagnola allo strumento internazionale in tutto ciò che la contravviene, ma consente anche agli organi giudiziari, immediatamente, di interpretare la normativa vigente in conformità con la Convenzione, colmando le lacune del nostro ordinamento giuridico con il testo stesso della Convenzione, garantendo così l’effettiva applicazione dei diritti riconosciuti nella norma internazionale alle persone con disabilità”.
  • In questo senso, e secondo Corbett e Slee (2000, An International Conversation on Inclusive Education. In F. Armstrong, D. Armstrong & Ley Barton (Eds), Inclusive Education; Policy, Contexts and Comparativa Perspectives. London: David Fulton), l’educazione inclusiva si allontana dall’enfasi che ancora oggi si concentra sul deficit, la diagnosi, la categorizzazione e il trattamento individuale.