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Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo.
Avvocato dell’Amministrazione della Giustizia: Ill.ma Sig.ra D.ssa María Pilar Molina López.
Ecc.mi Sigg.ri e Ecc.ma Sig.ra
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente
D.a Celsa Pico Lorenzo
D. Luis María Díez-Picazo Giménez
D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
D. José Luis Requero Ibáñez
A Madrid, il 29 novembre 2023.
Questa Sezione ha esaminato il ricorso di cassazione n. 85/2023, presentato dal procuratore dei Tribunali don Aníbal Bordallo Huidobro in nome e per conto di don Rubén Calleja Loma, doña Lucía Loma Luis e don Alejandro Agustín Calleja Lucas, assistiti dall’avvocato don Juan Rodríguez Zapatero, e dal Pubblico Ministero, contro la sentenza del 17 novembre 2022, emessa dalla Terza Sezione della Camera Contenzioso-Amministrativa dell’Audiencia Nacional, nel procedimento speciale per la protezione dei diritti fondamentali n. 2/2022, contro il rigetto per silenzio amministrativo del Ministero della Giustizia della richiesta di responsabilità patrimoniale dello Stato (funzionamento anormale dell’Amministrazione della Giustizia) presentata il 28 luglio 2021 e ricevuta presso detto Ministero il 1° dicembre 2021.
L’Amministrazione Generale dello Stato si è costituita, in qualità di parte resistente, rappresentata e difesa dall’Avvocato dello Stato.
Il relatore è stato l’Ecc.mo Sig. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo.
Antefatti
PRIMO.- Davanti alla Sezione Terza della Sala del Contenzioso-Amministrativo dell’Audiencia Nacional è stato avviato il procedimento speciale per la protezione dei diritti fondamentali n. 2/2022, promosso da don Rubén Calleja Loma, doña Lucía Loma Luis e don Alejandro Agustín Calleja Lucas, assistiti dall’avvocato don Juan Rodríguez Zapatero, e dal Pubblico Ministero contro il rigetto per silenzio amministrativo del Ministero della Giustizia del reclamo per responsabilità patrimoniale dello Stato (funzionamento anomalo dell’Amministrazione della Giustizia) presentato il 28 luglio 2021 e ricevuto presso tale Ministero in data 1 dicembre 2021.
Nel suddetto ricorso contenzioso-amministrativo, la sentenza è la seguente:
«RIGETTARE il ricorso contenzioso-amministrativo promosso da DON Rubén Calleja Loma, DON Alejandro Agustín Calleja Lucas e DOÑA Lucía Loma Luis contro il rigetto presunto del reclamo del 1° dicembre 2021 promosso presso il Ministero della Giustizia, in quanto conforme a diritto.»
Le spese sostenute sono a carico della parte attrice.»
SECONDO.- Contro questa sentenza è stato preparato ricorso per cassazione da don Rubén Calleja Loma, doña Lucía Loma Luis e don Alejandro Agustín Calleja Lucas, e dal Pubblico Ministero e dalla Sezione Terza della Sezione Contenzioso-Amministrativo dell’Audiencia Nacional li ha ritenuti preparati, pertanto sono stati elevati gli atti e il fascicolo amministrativo a questo Tribunale, di fronte al quale la parte ricorrente ha presentato il suddetto ricorso per cassazione.
TERZO.- Con ordinanza emessa dalla Sezione Prima di questa Sala il 23 marzo 2023, si è deciso di ammettere alla procedura i ricorsi per cassazione preparati da don Rubén Calleja Loma, doña Lucía Loma Luis e don Alejandro Agustín Calleja Lucas e dal Pubblico Ministero, disponendo:
«PrimoSecondo.- Ammettere la procedura del ricorso per cassazione preparato dalla rappresentanza processuale di don Rubén Calleja Loma, don Alejandro Agustín Calleja e doña Lucía Loma Luis contro la sentenza del 17 novembre 2021, emessa dalla Sezione Terza della Sala del Contenzioso-Amministrativo dell’Audiencia Nacional nel Procedimento speciale di protezione dei Diritti Fondamentali 2/2022.
Terzo.- Precisar que las cuestiones en las que entendemos que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las siguientes;
1.Cuál debe ser el cauce adecuado para solicitar del Estado español el cumplimiento de los dictámenes del Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, emitidos en los términos y por el procedimiento previsto en el Protocolo Facultativo de la Convención – ratificado por España-, cuando se contienen en tales dictámenes recomendaciones dirigidas a nuestras autoridades a fin de que reparen los daños derivados del incumplimiento constatado de los derechos previstos en la Convención.
2. Si esa reparación y el cumplimiento de las prescripciones del Dictamen supone revisar resoluciones judiciales firmes, al fundamentarse la reclamación de responsabilidad patrimonial en un presupuesto diferente.
TerzoIdentificare come norme giuridiche che, in linea di principio, saranno oggetto di interpretazione quelle contenute negli articoli 10.2, 14, 15, 23, 24 e 27 della Costituzione; la Convenzione sui Diritti delle Persone con Disabilità (New York, 13 dicembre 2006) e la dottrina del Tribunale Costituzionale e del Tribunale Supremo; gli articoli da 28 a 31 della legge 25/2014, del 27 novembre, sull’applicazione e l’osservanza dei trattati internazionali; e gli articoli da 32 a 34 della legge 40/2015 e 292 a 296 LOPJ sulla responsabilità patrimoniale dell’amministrazione, senza pregiudizio che la sentenza possa estendersi ad altre questioni e norme giuridiche se così lo esigerà il dibattito infine instaurato nel ricorso, ai sensi dell’articolo 90.4 della LJCA.
Tale ordinanza è stata rettificata da quella del 30 marzo 2023, e nella sua parte dispositiva si è stabilito:
«La Sezione Ammissioni dispone: completare il primo paragrafo della parte dispositiva dell’ordinanza del 23 marzo 2023, la cui redazione definitiva è la seguente:
Primo– Ammettere al procedimento il ricorso per cassazione preparato dal Pubblico Ministero e dalla rappresentanza processuale di don Rubén Calleja Loma, don Alejandro Agustín Calleja e doña Lucía Loma Luis contro la sentenza del 17 novembre 2021, emessa dalla Terza Sezione della Camera Contenzioso-Amministrativa dell’Audiencia Nacional nel Procedimento speciale di protezione dei Diritti Fondamentali 2/2022, avvertito nella provvisione di questa Sezione, datata 31 gennaio 2019, con la redazione espressa nel ragionamento giuridico secondo di questa ordinanza.»
QUARTONel atto di impugnazione del ricorso, presentato il 18 maggio 2023, i ricorrenti don Rubén Calleja Loma, doña Lucía Loma Luis e don Alejandro Agustín Calleja Lucas chiedono che venga emessa una sentenza: «accogliendo il ricorso con i seguenti pronunciamenti:
1.- Stabilire come dottrina per la formazione della giurisprudenza in risposta alle questioni di interesse giurisprudenziale formulate nell’Ordinanza di ammissione del ricorso, quella indicata nella sezione III del presente ricorso.
2.- Declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por mis representados antes referidos, conta la sentencia de la Audiencia Nacional casando y anulando la misma; y en consecuencia estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por mis representados anulando dicha sentencia declarando la responsabilidad patrimonial del Estado (Ministerio de Justicia) por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, condenando a la misma en la suma de 350.000 euros por todos los daños y perjuicios causados a los recurrentes y en favor de los mismos.
3.- Acordar la inclusión de Rubén Calleja Loma en programas de formación profesional inclusivos.
4.- Investigar todos los malos tratos y vejaciones sufridas por Rubén.
5.- Riconoscimento pubblico della violazione dei diritti di Rubén a un’educazione inclusiva e a una vita libera da violenza e discriminazione, nonché della violazione dei diritti dei suoi genitori per essere stati indebitamente accusati penalmente del reato di abbandono di minore, con conseguenti ripercussioni morali ed economiche. Disporre la pubblicazione di tale Parere del Comitato ONU e la sua ampia diffusione in formati accessibili affinché raggiunga tutti i settori della popolazione.
7.- Condannare l’Amministrazione convenuta al pagamento delle spese del giudizio. E nel caso in cui il ricorso non venga accolto, senza condanna alle spese del giudizio.» Allo stesso modo, nell’atto di impugnazione presentato dal Pubblico Ministero il 9 maggio 2023, è stato richiesto: «pronunci una sentenza che, accogliendo il presente ricorso per cassazione, cassi la risoluzione impugnata, annullandola, nei termini precedentemente richiesti.»
QUINTO.- Data la possibilità di opposizione concessa con ordinanza del 29 maggio 2023, la rappresentanza processuale dell’Amministrazione Generale dello Stato ha presentato un atto l’11 luglio 2023 chiedendo: «pronunci una sentenza di rigetto della stessa con gli altri pronunciamenti legali esposti nell’ultima sezione di questo atto».
SESTO.- Con ordinanza del 22 settembre 2023, è stata fissata la data del 7 novembre 2023 per la deliberazione e la decisione della presente impugnazione, data in cui ha avuto luogo. La sentenza è stata consegnata dal magistrato relatore il 21 novembre 2023.
Fondamenti di Diritto
PRIMO.– La rappresentanza processuale di don Rubén Calleja Loma, doña Lucía Loma Luis e don Alejandro Agustín Calleja Lucas interpone ricorso per cassazione contro la sentenza pronunciata il 17 novembre 2022 dalla Sezione Terza della Sala del Contenzioso-Amministrativo dell’Audiencia Nacional nel procedimento speciale per la protezione dei diritti fondamentali della persona 2/2002, in cui si impugnava il rigetto presunto della richiesta di responsabilità patrimoniale dello Stato che tale parte aveva formulato il 28 luglio 2021 al Ministero della Giustizia per malfunzionamento dell’Amministrazione della Giustizia.
La reclamación de responsabilidad patrimonial se sustentaba en una alegación central referida a que el Estado Español había incumplido en su totalidad las recomendaciones y obligaciones impuestas por el dictamen de 18 de septiembre de 2020, del Comité sobre el Derecho de las Personas con Discapacidad (CDPD), que fue emitido en virtud del artículo 5 del Protocolo Facultativo de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad (Protocolo Facultativo), cuyo instrumento de ratificación se publicó en el BOE de 22 de abril de 2008 y entró en vigor el 3 de mayo del mismo año. Resaltaba el hecho de que ni siquiera se había dado respuesta en el plazo de seis meses establecido en el Protocolo Facultativo citado sobre qué medidas ha adoptado al respecto del contenido del dictamen.
El citado dictamen concluía que el Estado español había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 7, 15, 17, 23 y 24, leídos solos y conjuntamente con el artículo 4 de la Convención de Derechos de Personas con Discapacidad (la Convención), hecho en Nueva York el 13 de diciembre de 2006 y ratificada por España por Instrumento de 23 de noviembre de 2007, publicado en el BOE de 21 de abril de 2008, y su Protocolo Facultativo, hecho en Nueva York el 13 de diciembre de 2006 y ratificado por España mediante Instrumento de 23 de noviembre de 2007 y publicado en el BOE de 22 de abril de 2008 (el Protocolo Facultativo).
La pretensión esencial de la reclamación patrimonial era el cumplimiento íntegro de las obligaciones a cargo del Estado Español que se establecieron en el mencionado dictamen del Comité de la ONU. Por ello, resaltaba la reclamación inicial, no se trata de dejar sin efecto pronunciamientos judiciales previos ni las decisiones administrativas que se habían producido, sino, justamente, con base en dicho dictamen y, constatados los incumplimientos del Estado Español y la desatención al contenido del dictamen, de solicitar su cumplimiento íntegro y la reparación efectiva.
En la demanda se denunciaba que la decisión administrativa de rechazo, por silencio, de la reclamación de responsabilidad patrimonial determinó la vulneración de los derechos fundamentales contenidos en los artículos 14, 15, 24 y 27 de la Constitución Española.
SEGUNDO.- La sentenza impugnata, dopo aver segnalato l’atto amministrativo oggetto del ricorso e riassunto la posizione processuale delle parti, risponde alle pretese avanzate, giungendo al rigetto del ricorso con gli argomenti sviluppati in due dei suoi Fondamenti di Diritto:
A) Nel sesto Fondamento di Diritto, citando la STC -Pleno- 23/2000 e le STS -Sala Terza- del 6 febbraio 2015 (ricorso 120/2013) e -Sala Seconda- dell’8 luglio 2020 (ricorso 4006/2017), nega valore vincolante ai pareri del Comitato sulle persone con disabilità poiché, secondo tali sentenze, il Comitato non ha poteri giurisdizionali o facoltà di interpretazione autentica dei diritti stabiliti nel Trattato, poiché questo non gli ha conferito tale competenza, a differenza di quelle che detiene il Tribunale Europeo dei Diritti dell’Uomo, le cui decisioni possono in determinati casi prevalere su quelle degli Stati, annullando risoluzioni giurisdizionali definitive (articolo 5 bis LOPJ e articolo 46 -Forza obbligatoria ed esecuzione delle sentenze- CEDU). Conclude che ciò non mette in discussione, pertanto, che il parere del “Comitato per i Diritti Umani” sia vincolante per lo Stato, ma mantiene che tale vincolo ha la portata prevista dai trattati internazionali in cui sono definite le sue competenze e gli effetti dei rapporti.
B) En el Fundamento de Derecho séptimo, tras hacer una enumeración de las vulneraciones de derechos fundamentales invocadas, una descripción de las actuaciones procesales iniciadas por los padres ante órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa con motivo de las medidas adoptadas por la Administración autonómica competente para atender las necesidades detectadas en relación con la mejor educación del menor discapacitado, y, con posterioridad, ante el Tribunal Constitucional y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, siempre con resultado negativo en cuanto a la posible vulneración de los derechos fundamentales que nuevamente invocaba en la instancia, concluye que: (i) “las violaciones de derechos fundamentales que se denuncian, con fundamento en el tan citado Dictamen, fueron examinadas y desestimadas por las instancias competentes con carácter firme y, por lo tanto, no cabe la estimación del recurso con base en el Dictamen. Tal y como hemos razonado el Dictamen, de acuerdo con las determinaciones del Tratado que crea el Comité y las funciones que se le atribuyen, carece de eficacia para anular y dejar sin efecto el fallo de la sentencia que desestimó el recurso para la protección de derechos fundamentales -cuya protección se pretende de nuevo- o las investigaciones de la Fiscalía.”; y, (ii) “En este caso no se advierte que las actuaciones de la Administración educativa produjeran lesión de derechos ni el funcionamiento anormal que denuncia el demandante, anudado precisamente a esa lesión de derechos fundamentales y derivados de la Convención de las personas con discapacidad.”.
Sottolinea pertanto che, di fronte all’efficacia che dispiega il giudicato (articolo 222 LEC), il parere del Comitato non ha altro effetto che quello di una considerazione e raccomandazione nel quadro del Trattato e delle funzioni del Comitato, ma manca di efficacia per invalidare le determinazioni delle sentenze definitive che hanno deciso il ricorso nei termini indicati. Afferma inoltre che “lo stesso si può dire delle raccomandazioni che incitano a esplorare fatti che si dice non siano stati indagati, perché la Procura ha ricevuto denunce dai ricorrenti affinché indagasse e si pronunciasse su determinati maltrattamenti inflitti al minore a scuola. Ma la Procura non ha trovato motivi perché tale indagine culminasse in rimproveri penali formalizzati come tali (nella stessa linea di quanto indicato dalla sentenza di primo grado – foglio 63-).”.
In questo stesso fondamento di diritto respinge il carattere vincolante della dottrina fissata nella sentenza di questa Sezione Sentenza 1263/2018, del 17 luglio 2018 (Rec. 1002/2017), sostenendo che si tratta di un solo caso che, pertanto, non integra il concetto di giurisprudenza dell’articolo 1.6 del Codice civile, ricorrendo a tal fine alla STS 1976/2017 del 14 dicembre 2017 (Rec. 2965/2016) quando conclude che tale concetto non si costruisce con una sola sentenza.
Finalmente, niega la aplicación de la sentencia invocada y que fue dictada por la propia Sala sentenciadora, Sección Quinta, de 27 abril 2022 (Rec. 2/2021), porque lo que allí se acordó era reparar la lesión de no haber proporcionado asistencia médica a la reclamante en el momento de la detención como era preceptivo, supuesto diferente del enjuiciado, en el que la estimación de la demanda, tal y como fue planteada, comportaría la revisión de resoluciones judiciales firmes por medio de un Dictamen que no tiene alcance para ello.
TERCERO.- Mediante auto dictado el día 23 de marzo de 2023 se fijaron como cuestiones de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia las de determinar:
«1.Cuál debe ser el cauce adecuado para solicitar del Estado español el cumplimiento de los dictámenes del Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, emitidos en los términos y por el procedimiento previsto en el Protocolo Facultativo de la Convención – ratificado por España-, cuando se contienen en tales dictámenes recomendaciones dirigidas a nuestras autoridades a fin de que reparen los daños derivados del incumplimiento constatado de los derechos previstos en la Convención.
2. Si esa reparación y el cumplimiento de las prescripciones del Dictamen supone revisar resoluciones judiciales firmes, al fundamentarse la reclamación de responsabilidad patrimonial en un presupuesto diferente».
Esa misma resolución judicial acordó:«Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las contenidas en los artículos 10.2, 14, 15, 23, 24 y 27 de la Constitución; la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (Nueva York 13 de diciembre de 2006) y doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo; los artículos 28 a 31 de la ley 25/2014, de 27 de noviembre sobre la aplicación y la observancia de los tratados internacionales; y los artículos 32 a 34 de la ley 40/2015 y 292 a 296 LOPJ sobre la responsabilidad patrimonial de la administración, sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.».
QUARTOLo scritto di impugnazione del ricorso presentato dalla rappresentanza processuale di don Rubén Calleja Loma, doña Lucía Loma Luis e don Alejandro Agustín Calleja Lucas, inizia con una descrizione dei fatti presi in considerazione dal Comitato nel suo parere, senza citare altri fatti diversi da quelli esposti nella domanda e sintetizzati nella sentenza impugnata, e che si concentrano (i) sull’esistenza di una condotta sistematica e reiterata di atti discriminatori e di segregazione educativa; (ii) sulla prova certa di maltrattamenti fisici e psichici subiti dal loro figlio; (iii) sull’apertura di un improcedente processo penale seguito contro di loro per aver richiesto la loro scolarizzazione in un centro ordinario con supporti educativi.
Trascrive l’accordo finale del parere, che impose allo Stato Spagnolo gli obblighi inadempiuti che servirono da supporto alla loro richiesta e domanda, e che sarebbero stati total e apertamente inadempiuti. Fa un’enumerazione descrittiva dei diritti fondamentali invocati. Afferma che tale parere è presupposto valido per la richiesta di responsabilità patrimoniale presentata dinanzi all’Amministrazione e, dopo il suo presunto rigetto, dinanzi alla giurisdizione contenzioso-amministrativa, vi ricorre per questo alla Convenzione e al Protocollo Opzionale ratificati dallo Stato Spagnolo e al contenuto della sentenza emessa da questa Sezione n. 1263/2018, del 17 luglio 2018 (ricorso 1002/2017).
Per quanto riguarda le due questioni di interesse giurisprudenziale sollevate, vengono formulate le seguenti considerazioni:
1a) I pareri del CDPD devono essere rispettati dallo Stato spagnolo, dovendosi pertanto confermare la dottrina stabilita dalla Sezione nella sentenza del 17 luglio 2018 (ricorso 1002/2017) e giungere a dichiarare che la richiesta di responsabilità patrimoniale dello Stato è un canale adeguato a tal fine.
Si parte dall’affermazione che la Convenzione, ratificata dalla Spagna, è norma dell’ordinamento giuridico interno (articolo 96.1 della CE) e ha valore interpretativo per quanto riguarda i diritti fondamentali (articolo 10.2 della CE), in questo caso riferito alle persone con disabilità. E questo carattere di norma giuridica vincolante e obbligatoria della Convenzione viene riaffermato in modo conclusivo nell’articolo 29 della Legge 25/2014, del 27 novembre, sui Trattati e altri Accordi Internazionali, che obbliga tutti i poteri pubblici e gli organi dello Stato “a rispettare gli obblighi dei Trattati Internazionali in vigore di cui la Spagna è parte e a vigilare sull’adeguato adempimento di detti trattati”. La Convenzione di Vienna stabilisce che “ogni trattato in vigore obbliga le parti e deve essere adempiuto in buona fede”.
Pertanto, il ricorso continua ad essere esposto, dovendo essere rispettati i pareri del Comitato e affinché l’inadempimento accertato da parte dello Stato spagnolo non si perpetui, è necessario determinare il percorso adeguato per il suo adempimento dato che non ne è stato legalmente stabilito alcuno. A questo proposito, sostiene che il percorso adeguato a tal fine dovrà essere il più efficace per ottenere l’effettività dei diritti fondamentali e la loro riparazione quando sono stati lesi, soprattutto in un caso in cui si parla di persone particolarmente vulnerabili, come le persone con disabilità, che si trovano in una posizione di disuguaglianza e che per questo le rende meritevoli di una risposta amministrativa adeguata alle loro esigenze.
Sulla base di tutto ciò, ritiene che il parere del Comitato costituisca un presupposto valido per formulare una richiesta di risarcimento patrimoniale dello Stato.
2a) Non si viola il principio del giudicato né si revisionano risoluzioni giudiziarie definitive nei casi in cui si formuli una richiesta di responsabilità patrimoniale. Espone per questo le seguenti ragioni:
a) Affinché si verificasse il giudicato, conformemente all’articolo 222 della LEC, dovrebbe esistere una piena identità dell’oggetto e delle pretese rispetto al processo in cui è intervenuta la sentenza definitiva. In questo caso, non vi è tale identità poiché l’oggetto è completamente diverso e anche le pretese, dato che nei precedenti processi giudiziari sono stati impugnati atti amministrativi sulla scolarizzazione di Rubén in una scuola speciale e ora si deduce una pretesa di responsabilità patrimoniale che si concretizza in una richiesta risarcitoria per i danni e pregiudizi causati.
b) È determinante che il presupposto di questa richiesta di responsabilità patrimoniale si basi su un fatto nuovo e distinto, come il fatto che ciò che si chiede è l’adempimento del parere del Comitato di detta Convenzione e la richiesta patrimoniale si basa sul contenuto e sull’esecuzione delle misure di riparazione stabilite da tale parere.
c) La lesione dei diritti fondamentali che il parere del Comitato rileva non si basa unicamente su valutazioni della sentenza o di risoluzioni giudiziarie, ma sulla constatazione che lo Stato Spagnolo, nelle diverse azioni intraprese riguardo a suo figlio, non ha dato la risposta adeguata né ha adottato le misure efficaci da parte degli organi che hanno conosciuto le richieste dei ricorrenti, ponderando l’insieme dei fatti e delle azioni e segnalando: “il Comitato conclude che lo Stato parte ha violato gli obblighi che gli competono ai sensi degli articoli 7, 15, 17, 23 e 24, letti singolarmente e congiuntamente all’articolo 4 della Convenzione”.
Es decir, se enmarca todo en el incumplimiento de esa obligación general de adoptar todas las medidas eficaces para hacer efectivos los derechos.
QUINTO.- El escrito de interposición presentado por Ministerio Fiscal solicita la estimación del recurso de casación, con anulación de la sentencia dictada por la Sala de la Audiencia Nacional, desplegando para ello una doble línea argumental:
1a) Respingere l’argomentazione formale impiegata nella sentenza impugnata, consistente nel sottolineare il valore del giudicato raggiunto dalle risoluzioni emesse dagli organi della giurisdizione contenzioso-amministrativa.
Sostiene a tal fine che l’obiettivo del ricorso interposto dagli attori non era revocare le risoluzioni giudiziarie che hanno preceduto il parere della Commissione, poiché, per farlo e in tal caso, avrebbero dovuto utilizzare un altro strumento processuale straordinario, previsto nel nostro ordinamento giuridico, per annullare risoluzioni giudiziarie che hanno acquisito fermezza e, pertanto, che hanno raggiunto la situazione di giudicato.
L’azione esercitata è di responsabilità patrimoniale per funzionamento anomalo dell’Amministrazione della Giustizia e il suo obiettivo primario è quello di ottenere un risarcimento dei danni e pregiudizi lamentati per la violazione di una serie di diritti sanciti dalla Convenzione, che è stata apprezzata dal parere del Comitato.
2a) Mettere in discussione l’argomento materiale della sentenza, consistente nel negare qualsiasi valore vincolante per la Spagna delle raccomandazioni del Comitato sui diritti delle persone con disabilità, sottolineando che si tratta di mere raccomandazioni, senza alcuna forza esecutiva per il nostro paese.
In primo luogo, afferma il valore interpretativo che il Tribunale Costituzionale ha riconosciuto alle Convenzioni delle Nazioni Unite (STC 23/2020, del 13 febbraio, FJ 6) e, in particolare, alla Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità [SSTC 3/2018, de 22 de enero (FJ 5); 51/2021, de 15 de marzo (FJ 3 a); 172/2021, de 7 de octubre, FJ 3 B); y 21/2023, de 27 de marzo, FJ 2].
Inoltre, citando la nostra sentenza n. 1263/2018, del 17 luglio (FJ Ottavo 2°), sostiene che le decisioni dei Comitati possono essere il presupposto abilitante per formulare una richiesta di responsabilità patrimoniale dello Stato per malfunzionamento dell’Amministrazione della Giustizia, come ultimo mezzo per ottenere il risarcimento, nonché l’eventuale forza vincolante di tali raccomandazioni del Comitato in cui si riscontri una violazione dei diritti umani sanciti dalla Convenzione, quando trovino corrispondenza nei diritti fondamentali e nelle libertà pubbliche espressi nella Costituzione spagnola del 1978.
In accordo con il contenuto dell’articolo 4 della CDPD, sostiene che le conclusioni derivanti dai pareri di questo Comitato possono avere effetti vincolanti per la Spagna, in quanto derivano dall’interpretazione e dall’applicazione di una Convenzione firmata e ratificata dal nostro Paese, il cui testo è stato incorporato nell’ordinamento interno, conformemente a quanto stabilito dall’articolo 96 CE. Inoltre, trattandosi di una Convenzione sui diritti umani, vige in tutta la sua intensità la clausola dell’articolo 10.2 CE.
In riferimento diretta al parere invocato nella domanda di responsabilità presentata dai genitori del minore disabile, respinta dalla sentenza di primo grado, evidenzia come tale parere, emesso con tutte le garanzie procedurali e con l’intervento dello Stato Spagnolo, abbia determinato l’inadempimento di diversi obblighi contenuti in altrettanti precetti della Convenzione (articoli 7, 15, 17, 23 e 24, in relazione al quadro generale degli obblighi dell’articolo 4) e sottolineato la violazione dei diritti della persona con disabilità a cui si riferivano (diritti a non essere sottoposti a tortura e altri trattamenti o pene crudeli, inumani o degradanti; all’integrità fisica e mentale in condizioni di parità con gli altri; a non essere discriminati in relazione alle questioni familiari; e all’educazione attraverso un sistema inclusivo a tutti i livelli).
E, infine, evidenzia che la Spagna non ha dimostrato l’adozione di misure riparatorie del diritto a non subire le discriminazioni apprezzate dal Comitato, il che comporta il mantenimento della lesione dei diritti riconosciuti nella Convenzione.
Concluye afirmando que se trata de ver si la no adopción de aquellas puede integrar la vulneración de derechos fundamentales invocados en la demanda y si la sentencia aquí impugnada, como acto de un poder público español, al desestimar el recurso contencioso-administrativo y mantener la conformidad a Derecho de la actividad administrativa que se cuestionaba, ha lesionado tales derechos fundamentales. Hace después un análisis detallado y justificativo de la correspondencia entre las vulneraciones de la Convención y los derechos fundamentales reconocidos en los artículos 14, 15, 23 y 27 de la Constitución Española.
SEXTO.- La oposición a ambos recursos presentada por la Administración del Estado es contraria a su estimación desplegando para ello los argumentos que resumimos.
1) Il parere del Comitato non ha la forza vincolante richiesta, come la Sezione ha avuto modo di risolvere nella sentenza del 13 giugno 2023 (ricorso 5269/2022), trascrivendo i suoi motivi di diritto dal quinto all’ottavo, entrambi inclusi.
2) Il parere del Comitato implica, di fatto, l’annullamento di processi conclusi con forza di cosa giudicata poiché, sebbene formalmente non annulli le sentenze emesse dagli organi giudiziari dell’ordine contenzioso-amministrativo, né le inammissibilità dei ricorsi di amparo dinanzi al TC e al TEDH, né gli archivi delle denunce presentate da essi presso la Procura Provinciale di León, di fatto annulla tutte queste risoluzioni giungendo a conclusioni radicalmente contrarie a quelle raggiunte da queste, cosa che nemmeno le sentenze emesse nei ricorsi di incostituzionalità possono effettuare, salvo che si tratti di rivedere favorevolmente le pene o le sanzioni imposte.
3) Non è procedente la responsabilità patrimoniale per il funzionamento dell’Amministrazione della Giustizia.
Il ricorso si basa sull’erroneità di alcune decisioni giudiziarie, che costituisce la figura dell’errore giudiziario, dovendo essersi ricorsi alla via appropriata per quel caso, come la sua previa dichiarazione ai sensi dell’articolo 293 della LOPJ, senza che tale previa dichiarazione di errore giudiziario possa essere supplita dal parere del suddetto Comitato.
Non si può considerare che le sentenze di rigetto pronunciate dall’ordine contenzioso-amministrativo comportino un funzionamento anomalo dell’Amministrazione della Giustizia, né che siano incorse in errore giudiziario.
Non è nemmeno possibile intendere che esista un caso di funzionamento anomalo nel fatto che i genitori del minore disabile siano incorsi in un procedimento penale che si è svolto con tutte le garanzie e che si è concluso con un’ordinanza di archiviazione. Ricorda che gli imputati hanno il dovere di sopportare gli atti giudiziari e le misure che in essi vengono adottate, salvo che si dimostri un funzionamento anomalo o si dichiari che si è verificato un errore giudiziario [Sentencias del Tribunal Supremo de 20 de mayo de 2004, Rec. 2281/2000, y de 14 de febrero de 2012, Rec. 2076/2011], cosa che qui non è accaduta.
4) Non è esistito alcun nesso causale tra le sentenze emesse negli ordini penale e contenzioso-amministrativo e l’esistenza di un malfunzionamento anomalo dell’Amministrazione della Giustizia che potesse generare responsabilità patrimoniale dello Stato. Come evidenziato dalla sentenza impugnata: «il parere del Comitato valuta i fatti denunciati dai ricorrenti in modo opposto a quanto stabilito nella sentenza definitiva passata in giudicato e prende in considerazione le prove che gli stessi Tribunali spagnoli hanno scartato».
5) In riferimento già ai danni la cui indennizzazione viene richiesta, l’impostazione è duplice:
a) Tutti i danni presuntamente causati, ad eccezione di quelli derivanti dalle azioni giudiziarie, non competono all’Amministrazione dello Stato. Rifiuta espressamente che quelli richiesti come derivanti dalla decisione di scolarizzazione in un centro di educazione speciale possano essere imputati all’Amministrazione dello Stato poiché tale decisione è di competenza esclusiva dell’Amministrazione autonoma corrispondente, in questo caso dell’Amministrazione della Comunità Autonoma di Castiglia e León.
b) Contesta la cuantificazione dei danni per non essere stati provati.
SÉPTIMO.- La prima delle questioni di interesse di cassazione oggettiva deve essere affrontata partendo dal fatto che esiste una piena concordanza tra le parti sul fatto che con le norme internazionali e di diritto interno invocate non esiste un percorso procedurale specifico e autonomo per richiedere l’adempimento dei pareri del Comitato sui Diritti delle Persone con Disabilità.
Ciò ci colloca nel presupposto di fatto analizzato nella nostra sentenza del 17 luglio 2018 (ricorso 1002/2017) e, pertanto, come allora, si dovrà dichiarare:
1°) Che l’inesistenza di un canale specifico e autonomo per rendere effettive nell’ordinamento spagnolo le raccomandazioni di un parere del Comitato sui Diritti delle Persone con Disabilità per violazione di diritti fondamentali riconosciuti nella Convenzione da parte dello Stato spagnolo, impedisce di esigere autonomamente l’adempimento di tali pareri.
2°) Che, nonostante tale affermazione, dato che l’esistenza di un canale adeguato ed efficace per far valere il riconoscimento della violazione di diritti fondamentali dinanzi agli organi giudiziari spagnoli attiene direttamente al rispetto e all’osservanza da parte dei poteri pubblici spagnoli dei diritti fondamentali, è possibile ammettere che tale parere sia il presupposto abilitante per formulare una richiesta di responsabilità patrimoniale dello Stato per funzionamento anomalo dell’Amministrazione della Giustizia, come ultimo canale per ottenere il risarcimento, ciò indipendentemente dalla decisione che risulterà procedente in ogni caso e, persino, dalla possibile procedenza di altri canali nei presupposti di fatto che potranno eventualmente essere sollevati.
È opportuno accompagnare quanto precede da alcune considerazioni.
1a) Che, sebbene né la CDPD né il suo Protocollo Opzionale disciplinino il carattere esecutivo dei pareri del Comitato, non si può dubitare che avranno carattere vincolante/obbligatorio per lo Stato parte che vi attribuiscono la stessa Convenzione e il suo Protocollo nell’articolo 4.1 di essa che dispone che “Gli Stati Parte si impegnano ad assicurare e promuovere il pieno esercizio di tutti i diritti umani e delle libertà fondamentali delle persone con disabilità senza alcuna discriminazione per motivo di disabilità. A tal fine, gli Stati Parte si impegnano a: a) Adottare tutte le misure legislative, amministrative e di altra natura che siano pertinenti per rendere effettivi i diritti riconosciuti nella presente Convenzione.”. Ciò rafforzato dal riconoscimento espresso della competenza del Comitato secondo l’articolo 1 del Protocollo Opzionale stesso, volontariamente assunto dalla Spagna.
2a) Che il parere emana da un organo creato nell’ambito di una normativa internazionale che, per espressa previsione dell’articolo 96 della Costituzione Spagnola, fa parte del nostro ordinamento giuridico interno dopo la sua ratifica e pubblicazione nel Bollettino Ufficiale dello Stato, e che, per imporlo così l’articolo 10.2 della nostra Carta Magna, le norme relative ai diritti fondamentali saranno interpretate in conformità con la Dichiarazione Universale dei Diritti Umani e i trattati e accordi internazionali sulle stesse materie ratificati dalla Spagna.
Ciò ha particolare rilevanza poiché (i) ci troviamo di fronte a un’allegazione o denuncia di violazione di diritti fondamentali che si basa su una dichiarazione di un organismo internazionale riconosciuto dalla Spagna, il quale ha affermato che lo Stato spagnolo ha violato specifici diritti della ricorrente tutelati dalla Convenzione, disponendo misure di riparazione o risarcimento a favore dei denuncianti e misure di intervento da parte della Spagna; (ii) la dichiarazione dell’organismo internazionale è avvenuta nell’ambito di una procedura espressamente regolamentata, con garanzie e piena partecipazione della Spagna; (iii) l’articolo 9.3 della Costituzione spagnola afferma che la Costituzione garantisce, tra gli altri, il principio di legalità e la gerarchia normativa, in modo che gli obblighi internazionali relativi all’esecuzione delle decisioni degli organi internazionali di controllo la cui competenza la Spagna ha accettato fanno parte del nostro ordinamento interno, una volta ricevute nei termini dell’articolo 96 della Norma Fondamentale, e godono della gerarchia che sia questo articolo – rango sovralegale – sia l’articolo 95 – rango infracostituzionale – conferiscono loro; (iv) pertanto, non si può privare di effetto il parere del Comitato contrapponendolo all’effetto vincolante della Convenzione, poiché ciò potrebbe, se non renderla inefficace, limitarne il valore e la portata reale ed effettiva. Si potranno considerare i suoi effetti come diversi, ma non che esista uno e non l’altro.
3a) Que con arreglo a la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 245/1991, de 16 de diciembre, y 91/2000, de 30 de marzo, consideramos que no hay obstáculo para que la lesión de diversos derechos reconocidos por la CDPD y que declara el dictamen del Comité, pueda y deba ser un elemento determinante para acreditar la posible vulneración de los correspondientes derechos fundamentales del recurrente, pues el contenido de aquéllos constituye parte también del de éstos, formando el estándar mínimo y básico de los derechos fundamentales de toda persona en el ordenamiento jurídico español, como resulta de la circunstancia de que los tratados y acuerdos internacionales que amparan ese Comité, además de ser Derecho interno propio con la jerarquía reconocida constitucionalmente, son también instrumentos hermenéuticos de los derechos fundamentales de la Constitución Española según su artículo 10.2.
4a) Que en esa labor de interpretación e integración de los derechos fundamentales según la normativa internacional y el dictamen del Comité de la CDPD, hay que poner de relieve que la vulneración de derechos de la Convención declarada por el Comité viene referida a la no adopción por los órganos del Estado español, en sus diversas esferas, órdenes e instancias, de las medidas necesarias y eficaces que evitasen la discriminación de los recurrentes, tomando en consideración que según el artículo 2 de la CDPD por
“«discriminación por motivos de discapacidad» se entenderá cualquier distinción, exclusión o restricción por motivos de discapacidad que tenga el propósito o el efecto de obstaculizar o dejar sin efecto el reconocimiento, goce o ejercicio, en igualdad de condiciones, de todos los
diritti umani e libertà fondamentali in campo politico, economico, sociale, culturale, civile o di altro tipo. Include tutte le forme di discriminazione, tra cui la negazione di adeguamenti ragionevoli”, precisando poi che per “«adeguamenti ragionevoli» si intendono le modifiche e gli adattamenti necessari e appropriati che non impongano un onere sproporzionato o eccessivo, quando richiesti in un caso particolare, per garantire alle persone con disabilità il godimento o l’esercizio, su base di uguaglianza con gli altri, di tutti i diritti umani e delle libertà fondamentali.
5a) Che è un fatto accertato che la Spagna, nonostante il contenuto del parere, non ha dimostrato l’adozione di misure riparatorie del diritto a non subire discriminazioni, dichiarato violato a seguito dell’insieme di azioni -attive e omissive- intraprese dallo Stato Spagnolo.
È inoltre importante sottolineare che la dottrina che applichiamo, dichiarata dalla Sezione nella sua sentenza 1263/2018, del 17 luglio (ricorso 1002/2017), non può intendersi abbandonata dalla successiva sentenza 786/2023, del 13 giugno (ricorso 5269/2022), come sembra voler intendere la difesa dell’Amministrazione dello Stato nel suo scritto di opposizione al ricorso per cassazione.
Esta última sentencia afirma que el dictamen allí concernido no podía ser considerado por sí solo un título de imputación suficiente para dar lugar a la responsabilidad patrimonial de la Administración que fue declarada por la Sala de instancia como ejecución directa y automática de la decisión del Comité allí interviniente (Comité contra la Tortura). Por ello, tras hacer una exposición general sobre el valor de los dictámenes de los Comités de Naciones Unidad y efectuar el análisis de la responsabilidad patrimonial, afirma que: “Procede, por tanto, casar la sentencia impugnada en la medida que ha convertido un supuesto de responsabilidad patrimonial en un caso de ejecución directa y automática de una decisión del Comité que declara la lesión de un derecho fundamental, sin realizar el correspondiente examen de cada uno de los requisitos propios a cuya concurrencia se anula la procedencia de la responsabilidad patrimonial. Realizando, por tanto, una inadecuada interpretación de nuestra sentencia de 2018, al haber anudado a la decisión del CAT, que declara la lesión de un derecho fundamental, la procedencia, sin más, de la responsabilidad patrimonial.” Luego, esta sentencia responde a la cuestión de interés casacional declarando que el Dictamen “no pueden considerarse que vinculan a la Administración ni a los órganos jurisdiccionales españoles a los efectos de constituir prueba suficiente y bastante de la procedencia de la responsabilidad patrimonial de la Administración, pues para que haya lugar a la responsabilidad patrimonial han de examinarse, en todo caso, los requisitos propios de esta institución a cuya concurrencia se anuda esa responsabilidad patrimonial.”
Per completare quanto detto, va aggiunto che la sentenza stessa analizza la specifica richiesta di responsabilità patrimoniale affermando: «Non vi è alcun dubbio sulle lesioni subite dall’odierna ricorrente, come la frattura nasale. Tuttavia, i dubbi sorgono quando si tratta di determinare se tale danno notorio, che è un danno “effettivo, economicamente valutabile e individualizzato rispetto a una persona o gruppo di persone” (articolo 32.2 della Legge 40/2015), sia o meno imputabile al funzionamento dei servizi pubblici, dato che deve esserci un nesso di causalità tra il danno prodotto e l’azione, in questo caso, degli agenti di polizia che hanno proceduto all’arresto. Tenendo conto che la ricorrente non ha mai sostenuto che i danni si siano verificati in commissariato, ma al momento dell’arresto.»
En efecto, a tenor de las resoluciones judiciales penales, que constan en el expediente administrativo, se pone de manifiesto que según el relato de la recurrida las lesiones fueron causadas durante su detención (“guantazos”, golpe en la cabeza al entrar al vehículo policial, y frenazos bruscos que provocaron el choque de su cabeza contra la mampara separadora del vehículo). Sin embargo en los fotogramas extraídos de la grabación de las cámaras de seguridad instaladas en las dependencias policiales donde fue llevada la detenida, no se apreciaba “ni un mínimo atisbo de las lesiones”, que según el relato de la recurrente ya se habían producido, según señala el Auto de 10 de julio de 2014 de la Audiencia Provincial de Córdoba, al confirmar en apelación el auto de 31 de enero de 2014 del Juzgado de Instrucción no 1 de Córdoba, diligencias previas 337/2013, que había acordado el “sobreseimiento provisional de las actuaciones, respecto del delito denunciado”, y que relataba que según los testigos la detenida “tuvo en todo momento una actitud violenta y agresiva, llegando a amenazar a los agentes con denunciarlos”.
Todo ello unido a la declaración del médico que atendió posteriormente a la allí denunciante, señalando que tenía inflamación nasal y edema en la zona; y a las declaraciones de los testigos que, además de su conducta violenta, oyeron decir a la detenida que sabía cómo hacerse un parte de lesiones. Y, en fin, a la posición del Ministerio Fiscal que instó el sobreseimiento y señaló que “aprecia indicios de la posible existencia de una denuncia falsa”.
Pertanto, nel caso esaminato, la parte ora appellante lamenta un danno che è certamente reale, effettivo e valutabile economicamente. Tuttavia, questa Corte non può ritenere certo, alla luce del fascicolo amministrativo e dei fatti che si desumono dalle sentenze definitive sopra citate e dalla definitività della decisione del Tribunale Costituzionale che ha respinto il ricorso di protezione, che la lesione invocata dall’appellante sia conseguenza del funzionamento normale o anormale –in questo caso si tratterebbe di un funzionamento anormale– dei servizi pubblici, in un rapporto che non dimentichiamo deve essere immediato, e sia esclusivo o meno, deve risultare rilevante per il rapporto causa-effetto, senza l’intervento di elementi estranei che potrebbero alterare il nesso causale.
E, dopo di ciò, concluse: “Non riscontriamo la sussistenza dei requisiti della responsabilità patrimoniale, nel caso che esaminiamo, in assenza del secondo requisito enunciato, che richiede che la lesione patrimoniale subita sia conseguenza diretta della sfera di azione degli agenti di polizia (“sempre che la lesione sia conseguenza del funzionamento normale o anormale dei servizi pubblici” imposto dall’articolo 32.1 della Legge 40/2015).”.
Infine, l’affermazione che questo sia stato l’ambito della sentenza risulta ancora più evidente, se possibile, con il contenuto del voto particolare concorrente formulato da due Magistrati: “La mia divergenza riguarda la conclusione cui giunge la sentenza sulla pretesa risarcitoria dell’appellante e sul presupposto su cui si basa il suo ragionamento.
Concordo, invece, sul fatto che le risoluzioni dei Comitati dell’Organizzazione delle Nazioni Unite, creati ai sensi del Patto internazionale sui diritti civili e politici, non abbiano di per sé carattere vincolante. La sentenza spiega bene che nella n.o 1263/2018, del 17 luglio (cassazione n.o 1002/2017), ci siamo attenuti alle circostanze del caso e, proprio in considerazione di esse, abbiamo concordato con il parere del Comitato CEDAW.
Ebbene, lo stesso approccio osservato allora è quello che credo si sarebbe dovuto seguire ora, ma i fatti rilevanti non sono stati considerati nel modo che ritengo dovuto.
Pertanto, negando ogni effetto al parere, la sentenza impugnata viola l’ordinamento giuridico e la nostra giurisprudenza.
OCTAVO.- La segunda de las cuestiones de interés casacional debe ser resuelta en sentido negativo, es decir, afirmando que no se pretende vulnerar el principio de cosa juzgada ni revisar resoluciones judiciales firmes en los supuestos en que se formule reclamación por responsabilidad patrimonial con apoyo en las conclusiones y obligaciones que al Estado español impone el dictamen del Comité de Derechos de Personas con Discapacidad.
La reclamación de responsabilidad está basada en la vulneración de derechos fundamentales de los reclamantes (hoy recurrentes) por un cúmulo de actuaciones que giran en torno a la escolarización de un menor discapacitado en un centro de educación especial, a los malos tratos al menor discapacitado antes de ello, y a la actuación penal iniciada contra los padres por no llevar a cabo esa escolarización al considerar más beneficiosa una educación inclusiva en centro ordinario con las medidas de apoyo necesarias.
Le decisioni giudiziarie sulla non violazione dei diritti fondamentali da parte della decisione di iscrizione in una scuola speciale, che è stata adottata, non sono oggetto di revisione con la richiesta di responsabilità patrimoniale, né potrebbero esserlo per questa via procedurale e processuale avviata dai genitori, poiché esiste per essa una via specifica nel nostro ordinamento giuridico, il ricorso di revisione, ed è evidente che non ci troviamo in tale ipotesi.
Ahora bien, ello no impide que las actuaciones administrativas previas a esa decisión judicial puedan integrar un trato improcedente al menor discapacitado, como ya puso de relieve la propia Sala de Valladolid cuando dejó constancia de que pudo haber un funcionamiento anormal representado o caracterizado por la existencia de un “clima de tensión en el centro educativo, donde, según quedó acreditado, se cometieron actos de maltrato físico y psíquico contra el menor discapacitado, y envuelto en él, el menor desarrolló una involución educativa y conductual ciertamente seria, momento en que la administración educativa detectó que el menor presentaba un retraso considerable en su desarrollo educativo y cognoscitivo, junto con unos problemas conductuales de especial relevancia, incluyendo brotes psicóticos con actuaciones disruptivas, adoptando en ese momento la decisión de excluirle de la educación inclusiva que siguió adecuadamente durante años, con la necesaria adopción de medidas de apoyo para llevar a cabo los ajustes razonables precisos”. Ahora bien, la Sala negó que la decisión de asignarle una educación en centro especial, en esa situación tan caracterizada, vulnerase sus derechos fundamentales. En definitiva, lo que la Sala de Valladolid vino a reconocer es que era la única solución posible para afrontar la situación generada al menor.
Estos hechos, ciertamente, fueron analizados por la Sala territorial, pero no con el alcance excluirlos en la valoración de un posible funcionamiento anormal.
E se ciò può essere affermato riguardo alla decisione di scolarizzazione e alle azioni precedenti che l’hanno determinata, lo sarà ancora di più riguardo ai fatti successivi nel tempo, come quelli che hanno determinato l’azione della Procura Provinciale di León e il processo penale contro i genitori del minore per abbandono di famiglia, dal quale sono stati infine assolti, che non sono mai stati analizzati nelle sentenze emesse dagli organi giudiziari della giurisdizione contenzioso-amministrativa.
Questo insieme di fatti sono quelli valutati dalla decisione del Comitato e, pertanto, la lesione dei diritti fondamentali che il suo parere rileva non si basa unicamente su valutazioni della sentenza o delle risoluzioni giudiziarie, come afferma quella di primo grado, ma sulla constatazione che lo Stato Spagnolo, nelle azioni prodotte nei confronti del minore disabile, non ha dato la risposta adeguata né ha adottato le misure efficaci da parte degli organi che hanno conosciuto tutte le rivendicazioni dei ricorrenti. Cioè, tutto si inquadra nell’inadempimento dell’obbligo generale di adottare tutte le misure efficaci per rendere effettivi i diritti imposti dall’articolo 4 della CDPD, come mettono in evidenza le parti ricorrenti.
In definitiva, non è possibile affermare l’esistenza di cosa giudicata poiché, conformemente all’articolo 222 della LEC, dovrebbe esistere una piena identità dell’oggetto e delle pretese rispetto al processo in cui è intervenuta la sentenza definitiva. In questo caso, per quanto detto, non vi è tale identità poiché l’oggetto è completamente diverso e le pretese anche.
NONO.- La conseguenza di tutto quanto esposto e l’applicazione della dottrina stabilita determinano la necessaria accoglienza del ricorso per cassazione e la revoca della sentenza di primo grado.
Pertanto, in applicazione dell’articolo 93.1 della LJCA, questa Sezione dovrebbe analizzare le questioni sollevate nel ricorso contenzioso-amministrativo, ma l’inesistenza di una valutazione sugli altri presupposti necessari per la valutazione di una responsabilità per funzionamento anomalo dell’amministrazione della giustizia obbliga alla restituzione degli atti alla Sezione di primo grado affinché emetta una sentenza di merito.
DÉCIMO.- En materia de costas procesales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, tras la reforma por Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, en las del recurso de casación, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad, y en las de la instancia, no se hace imposición dada la naturaleza y particularidades del asunto y el alcance del fallo.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido:
1o) ESTIMAR los recursos de casación interpuestos por la representación procesal de don Rubén Calleja Loma, doña Lucía Loma Luis y don Alejandro Agustín Calleja Lucas y por el Ministerio Fiscal contra la sentencia dictada el 17 de noviembre de 2022 por la Sección Tercera de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional en el procedimiento especial para la protección de derechos fundamentales de la persona 2/2002, casando y anulando esa resolución judicial. Con devolución de los autos al órgano de instancia a los efectos fijados en el fundamento de Derecho noveno.
2o) En materia de costas se estará a lo resulto en el fundamento de Derecho ultimo de esta sentencia.
Notificare questa risoluzione alle parti e inserirla nella raccolta legislativa.
Così si concorda e si firma.
Tribunale Supremo. Sezione Contenzioso-Amministrativo
Voto particolare
Data della sentenza: 29/11/2023.
Tipo di procedimento: R. CASAZIONE Numero: 85/2023.
Magistrato/a che formula il voto particolare: Ecc.mo Sig. D. Luis María Díez-Picazo Giménez.
Voto particolare formulato, ai sensi dell’articolo 260 della legge organica del potere giudiziario, dal magistrato della terza sala, quarta sezione, Ecc.mo Sig. Don Luis María Díez-Picazo Giménez, nella sentenza n. 1597/2023, pronunciata il 29 novembre 2023 nel ricorso di cassazione n. 85/2023.
Dissentisco rispettosamente dall’opinione della Sala nella presente questione. La mia divergenza dalla motivazione e dalla decisione di questa sentenza è dovuta a due ragioni.
Io
La prima ragione è che non credo che un parere del Comitato sui Diritti delle Persone con Disabilità – in cui si dichiara che la Spagna ha violato gli obblighi imposti dalla corrispondente Convenzione – possa essere, come afferma questa sentenza, “presupposto abilitante” della responsabilità patrimoniale dello Stato per il malfunzionamento dell’Amministrazione della Giustizia.
È opportuno ricordare, fin dall’inizio, che questa Sezione si è pronunciata in due occasioni sulla significatività nel diritto spagnolo degli atti dei comitati del sistema delle Nazioni Unite. Si tratta delle nostre sentenze del 17 luglio 2018 (rec. no 1002/2017) e del 13 giugno 2023 (rec. no 5269/2022). Da questi due precedenti, a dire il vero, non emerge un criterio netto né univoco.
Dicho esto, la idea central de la presente sentencia es que, dada “la inexistencia de un cauce específico y autónomo para hacer efectivas en el ordenamiento español las recomendaciones del Comité”, cabe acudir a una acción de indemnización contra el Estado “como último cauce para obtener la reparación” de los derechos que no pueden hacerse valer de otra manera. A mi modo de ver, esta idea no puede ser aceptada, porque los actos de las organizaciones internacionales -como es el Comité de Derechos de Personas con Discapacidad- no tienen automáticamente valor o fuerza vinculante en el derecho español. Para sostener lo contrario, esta sentencia razona con base en el monismo que en materia de tratados internacionales adopta el art. 96 de la Constitución Española. Pero que los tratados internacionales, válidamente celebrados y una vez publicados, formen parte del ordenamiento interno e incluso queden a reparo de su modificación mediante leyes posteriores no implica necesariamente que ello sea también predicable de los actos de organizaciones internacionales. Que el tratado internacional que crea una organización internacional, define sus competencias y regula sus procedimientos forme parte del ordenamiento interno en España no trae consigo, ni en el plano de la lógica ni en el plano de la práctica efectivamente seguida, que los actos de los órganos de esa organización internacional también adquieran automáticamente la condición de derecho interno. Por expresarlo con la terminología usual en Europa, que algo sea cierto con respecto al derecho primario u originario no significa necesariamente que también lo sea con respecto al derecho derivado.
Así lo muestra la experiencia: si algunos tipos de actos de Derecho derivado -no otros- de la Unión Europea son directamente eficaces en el Derecho español, es fundamentalmente porque así lo dispone el art. 288 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea; y no porque dicho tratado forme parte del ordenamiento interno en cumplimiento de lo previsto por el citado art. 96 de la Constitución Española. Tan es así que la eficacia directa de los reglamentos o decisiones opera exactamente del mismo modo en los no pocos Estados miembros de la Unión Europea que no consideran los tratados internacionales como parte de su derecho interno. Más ilustrativo aún es el caso del Convenio Europeo de Derechos Humanos: las partes contratantes ciertamente se comprometen a acatar las sentencias del Tribunal de Estrasburgo; pero tales sentencias solo tienen ejecutoriedad en la medida en que se la otorgue cada ordenamiento nacional y en España, como es sabido, costó mucho tiempo y esfuerzo dotarlas de una forma bastante limitada de eficacia como es la contemplada en el art. 5 bis de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Así las cosas, la pregunta que debería hacerse es por qué los actos de los comités de las Naciones Unidas o de otras organizaciones internacionales con una vocación de integración infinitamente menor que la Unión Europea o el Convenio Europeo de Derechos Humanos habrían de gozar en el ordenamiento interno español de un tratamiento más favorable y generoso. El art. 96 de la Constitución Española no puede ser la respuesta.
A quanto detto si deve aggiungere che né la Convenzione sui diritti delle persone con disabilità né il suo Protocollo opzionale che disciplina il Comitato qui esaminato dispongono che gli atti di tale organo, significativamente denominati “raccomandazioni”, debbano avere valore o forza vincolante nel diritto interno degli Stati firmatari. Ai sensi del suo art. 4, le parti si impegnano ad “adottare tutte le misure legislative, amministrative e di altra natura pertinenti per attuare i diritti riconosciuti nella presente Convenzione”; ciò significa che il trattato internazionale stesso riconosce espressamente la necessità di norme interne di incorporazione e adattamento. Per dirlo con maggiore precisione, stabilisce un obbligo di fini, consistente nell’assicurare l’effettività dei diritti proclamati convenzionalmente; e non un obbligo di mezzi, come sarebbe l’efficacia automatica nel diritto interno degli atti del corrispondente organo di controllo.
Pertanto, dato che gli atti del Comitato sui diritti delle persone con disabilità sono privi di valore o forza vincolante nell’ordinamento interno spagnolo, è necessario concludere che le dichiarazioni – di fatto o di diritto – che esso fa su situazioni concrete non possono alterare quanto deciso mediante sentenze e altre risoluzioni definitive degli organi giurisdizionali spagnoli. Sostenere il contrario equivarrebbe, come giustamente sostiene l’Avvocato dello Stato, ad eludere il senso e l’obbligatorietà delle risoluzioni giudiziarie definitive. Di qui che non si possa intendere che un parere del Comitato sui diritti delle persone con disabilità possa operare come “presupposto abilitante” per un’azione di risarcimento contro lo Stato.
La questione è, naturalmente, diversa, se gli atti o le omissioni dello Stato in violazione di atti di un’organizzazione internazionale possano dare luogo alla responsabilità internazionale di quest’ultimo. Ma questo è qualcosa che i giudici e i tribunali nazionali non possono, da soli, rimediare; e ciò semplicemente perché il loro dovere è risolvere le controversie in conformità con il sistema di fonti stabilito, di cui gli atti delle organizzazioni internazionali – in assenza di una norma che lo disponga – non fanno parte.
II
C’è una seconda ragione ancora più importante per la mia divergenza. Anche ammettendo, a fini puramente argomentativi, che il parere del Comitato sui diritti delle persone con disabilità qui analizzato avesse valore e forza vincolante nel diritto spagnolo e che, pertanto, potesse servire da base per un’azione di risarcimento nei confronti dello Stato, questa non potrebbe essere esercitata come una richiesta di responsabilità dello Stato per funzionamento anormale dell’Amministrazione della Giustizia.
Es jurisprudencia clara y muy arraigada en el tiempo que las actuaciones u omisiones de los órganos judiciales en el ejercicio de la potestad jurisdiccional -es decir, al juzgar o hacer ejecutar lo juzgado- nunca pueden dar lugar a funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, sino únicamente a error judicial. Ello significa que con respecto a lo decidido mediante una resolución judicial (sentencia, auto, providencia) solo cabe el error judicial. Y el error judicial tiene que haber sido declarado con anterioridad y mediante alguna de las vías previstas en el art. 293 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. La previa declaración del error judicial es así una condición para iniciar la acción de indemnización contra el Estado; algo que, en cambio, no ocurre con el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, categoría genérica comprensiva de todo aquello que no es propiamente juzgar o hacer ejecutar lo juzgado, así como de lo imputable a los auxiliares y colaboradores del juzgado o tribunal. Véanse en este sentido, entre otras muchas, las sentencias de esta Sala de 18 de abril de 2000 (rec. no 1311/1996), 15 de diciembre de 2009 (rec. no 289/2008), 15 de junio de 2015 (rec. no 2309/2013), 11 de septiembre de 2015 (rec. no 3720/2013) y 2 de junio de 2016 (rec. no 148/2015).
Es importante subrayar que la opción del legislador por dos modalidades diferentes de responsabilidad patrimonial del Estado juez, cada una con su procedimiento y sus requisitos sustantivos, lejos de ser caprichosa refleja una distinción que ya está presente en el art. 121 de la Constitución. El error judicial ha de ser visto como algo excepcional, dada la enorme masa de resoluciones judiciales que se dictan cotidianamente en cualquier moderno ordenamiento jurídico: la viabilidad del sistema no permitiría que cualquier equivocación fuese calificable de error judicial. Y esto no solo explica la exigencia de la previa declaración del error judicial, sino también que sea criterio jurisprudencial constante que error judicial es solo el muy grave o inexcusable; no cualquier otra equivocación, de hecho o de Derecho. Esta estricta delimitación del error judicial está, además, al servicio de un objetivo de interés general, consistente en evitar que se transforme en un mecanismo subrepticio de reconsideración de cualesquiera resoluciones judiciales o de reapertura de procesos fenecidos.
Ebbene, nel presente caso è evidente che la via per esercitare l’azione di risarcimento nei confronti dello Stato non può essere quella del funzionamento anomalo dell’Amministrazione della Giustizia: se il danno è imputabile alle risoluzioni giudiziarie relative alla scolarizzazione del minore disabile e alle iniziative dei suoi genitori, è chiaro che si potrebbe solo richiedere la responsabilità patrimoniale per errore giudiziario; e se il danno è imputabile, come fa la sentenza in modo piuttosto ambiguo, allo Stato nel suo complesso perché “negli atti compiuti nei confronti del minore disabile non ha dato la risposta adeguata né ha adottato le misure efficaci”, allora siamo al di fuori sia dell’errore giudiziario sia del funzionamento anomalo dell’Amministrazione della Giustizia. Si tratterebbe, supponendo che concorrano i requisiti, di responsabilità patrimoniale dell’Amministrazione e il fondamento dell’azione di risarcimento e la via procedurale per esercitarla avrebbero dovuto essere altri. E anche così si dovrebbe ricordare che, in questo caso, i tribunali hanno considerato che l’operato dell’Amministrazione fosse conforme al Diritto; il che non mancherebbe di rilevanza al momento di valutare l’antigiuridicità come elemento della responsabilità patrimoniale dell’Amministrazione.
Aún en este orden de consideraciones, hay que señalar que en la instancia no se alegó la inadecuación del fundamento y de la vía utilizados por los recurrentes para exigir una indemnización al Estado. Es algo que el Abogado del Estado solo ha suscitado en sede casacional, por lo que se trata de una cuestión nueva. Pero ello solo es relevante a efectos de acoger o rechazar el recurso de casación, no a efectos de resolver el litigio en la instancia: la indemnización solicitada no puede justificarse como responsabilidad patrimonial del Estado por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, sencillamente porque ni se dan los requisitos sustantivos ni se ha seguido el procedimiento adecuado.
Madrid, 29 de noviembre de 2023.