重要。本司法判决书（判决编号 1597/2023）的转录文本，来源于司法文件中心（CENDOJ），其唯一目的是方便屏幕阅读器和其他辅助系统进行访问，因此不具有任何具有法律约束力的法律效力。如需官方查询，必须参考 alojado en el sistema CENDOJ 的原始文件。
报告员：尊敬的 D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo。
行政司法书记员：尊敬的玛丽亚·皮拉尔·莫利纳·洛佩斯女士。
尊敬的各位先生及女士。
帕布罗·卢卡斯·穆里略·德拉·奎瓦先生，主席
塞尔萨·皮科·洛伦佐女士
路易斯·玛丽亚·迪耶斯-皮卡索·希门尼斯先生
安东尼奥·赫苏斯·丰塞卡-埃雷罗·雷蒙多先生
何塞·路易斯·雷盖罗·伊瓦涅斯
马德里，2023年11月29日。
本庭审理了由法院书记员安尼巴尔·博尔达略·惠多布罗先生代表鲁文·卡列哈·洛马先生、露西娅·洛马·路易斯女士和亚历杭德罗·阿古斯丁·卡列哈·卢卡斯先生提起（由律师胡安·罗德里格斯·萨帕特罗先生代理），以及由检察院提起的上诉案件编号85/2023，该案件针对2022年11月17日由国家法院行政诉讼庭第三庭在程序编号2/2022（保护基本权利特别程序）中作出的判决。该判决驳回了2021年7月28日提交、并于2021年12月1日收到司法部的一项关于国家赔偿责任（司法行政部门的异常运作）的索赔，该索赔因司法部沉默而未被受理。
作为被上诉方，总国家行政部门已出庭，由国家律师代表和辩护。
报告员是尊敬的安东尼奥·赫苏斯·丰塞卡-埃雷罗·雷蒙多先生。
事实背景
第一.- 在国家法院行政诉讼庭第三庭审理了由鲁本·卡列哈·洛马先生、卢西亚·洛马·路易斯女士和亚历杭德罗·阿古斯丁·卡列哈·卢卡斯先生提起的特别程序，以保护基本权利，程序号为 2/2022。他们由律师胡安·罗德里格斯·萨帕特罗先生代理，并由检察院提起诉讼，反对司法部因行政沉默而驳回 2021 年 7 月 28 日提出的国家赔偿责任（司法行政管理异常）的索赔，该索赔于 2021 年 12 月 1 日在该部收到。
在上述行政诉讼案件中，判决如下：
驳回 DON Rubén Calleja Loma、DON Alejandro Agustín Calleja Lucas 和 DOÑA Lucía Loma Luis 提起的行政争议诉讼，该诉讼反对 2021 年 12 月 1 日向司法部提出的索赔被推定驳回，因为其符合法律规定。
已产生的诉讼费用由原告方承担。
第二.- Rubén Calleja Loma先生、Lucía Loma Luis女士和Alejandro Agustín Calleja Lucas先生，以及检察官和国家法院行政诉讼庭第三庭，就此判决准备了上诉，因此将案件和行政档案提交给本法院，上诉方在本法院提起了上述上诉。
第三.- 本庭第一庭于2023年3月23日作出裁定，决定受理Rubén Calleja Loma先生、Lucía Loma Luis女士和Alejandro Agustín Calleja Lucas先生以及检察官准备的上诉，并作出如下裁定：
«首先二、受理 Rubén Calleja Loma 先生、Alejandro Agustín Calleja 先生和 Lucía Loma Luis 女士的代表提出的上诉申请，该上诉针对 2021 年 11 月 17 日由国家法院行政诉讼法庭第三庭在特别基本权利保护程序 2/2022 中作出的判决。
其次.- 明确我们认为具有客观的判例法形成利益的案件如下；
1. 寻求西班牙国家履行《公约》的《任择议定书》——西班牙已批准——所规定的程序和条款中，残疾人权利委员会的意见，当这些意见包含向我国当局提出的建议，以纠正已查明的违反《公约》所规定权利的行为所造成的损害时，应采取何种适当途径。
2. 这种赔偿和履行意见的规定是否意味着审查已生效的司法判决，因为对国家赔偿责任的追究是基于不同的前提。
第三.- 识别为原则上将成为解释对象的法律规范，包括《宪法》第10条第2款、第14条、第15条、第23条、第24条和第27条；《残疾人权利公约》（2006年12月13日纽约）以及宪法法院和最高法院的判例；2014年11月27日关于国际条约的适用和遵守的法律25/2014号的第28至31条；以及2015年法律40/2015号的第32至34条和《法院组织法》第292至296条关于行政赔偿责任的规定，但前提是判决可能延伸至其他问题和法律规范，如果最终在诉讼中展开的辩论要求如此，依据《行政诉讼法》第90条第4款。
该裁定于2023年3月30日得到更正，并在其裁定部分决定如下：
“录取科决定： 完成2023年3月23日命令的处置部分的第一个段落，其最终措辞如下：”
第一“一、受理总检察长以及鲁文·卡列哈·洛马先生、亚历杭德罗·奥古斯丁·卡列哈先生和露西亚·洛马·路易斯女士的诉讼代表就国家法院民事诉讼法庭第三庭于2021年11月17日就第2/2022号基本权利特别保护程序作出的判决而准备的上诉。本命令第二条法律理由中已明确指出，该上诉已在本科2019年1月31日命令中被告知，其措辞如下。”
第四.- 在 2023 年 5 月 18 日提交的上诉书写中，上诉人 Rubén Calleja Loma 先生、Lucía Loma Luis 女士和 Alejandro Agustín Calleja Lucas 先生请求作出判决：“在以下判决中支持上诉：
1.- 确定作为判例形成的原则，以回应上诉受理令中提出的具有判例价值的问题，即本上诉第三部分中指出的原则。
2.- 宣布，我方当事人提出的上诉应被接受，该上诉针对国家法院的判决，该判决撤销并宣布无效；因此，应批准我方当事人提出的行政争议上诉，撤销该判决，宣布国家（司法部）因司法行政管理不当而承担赔偿责任，判令其赔偿上诉人遭受的所有损害和损失共计 350,000 欧元，并支付给上诉人。
3.- 同意将 Rubén Calleja Loma 纳入包容性职业培训计划。
4.- 调查 Rubén 所遭受的所有虐待和侮辱。
5. 公开承认鲁本的包容性教育权以及免受暴力和歧视的生活权受到侵犯，以及其父母因被不当刑事指控遗弃儿童罪而导致道德和经济后果的权利受到侵犯。同意公布联合国委员会的该意见书，并以无障碍格式广泛分发，以确保其触及所有社会阶层。
7. 将初审费用判给被诉行政机关承担。如果未能支持上诉，则不判处初审费用。» 同样，在2023年5月9日提交的检察机关的上诉书中，其请求如下：«判决支持本上诉，撤销被上诉的裁决，使其失效，并按上述要求执行。»
第五.- 经2023年5月29日令通知，国家总行政机关的诉讼代表于2023年7月11日提交书面文件，请求：“判决驳回该诉讼，并作出本函最后一部分所述的其他法律裁决”。
第六.- 经2023年9月22日令通知，本案的审议和判决日期定为2023年11月7日，审议和判决于当日进行。主审法官于2023年11月21日提交了判决书。
法律基础
第一.- Rubén Calleja Loma 先生、Lucía Loma Luis 女士和 Alejandro Agustín Calleja Lucas 先生的诉讼代表就国家行政法院第三庭于 2022 年 11 月 17 日就保护个人基本权利特别程序 2/2002 作出的判决提起上诉，其中对该方于 2021 年 7 月 28 日向司法部提出的关于司法行政机关运行异常的国家赔偿责任主张被推定驳回的情况提出了异议。
国家赔偿责任的追索基于一项核心主张，即西班牙国家未能完全遵守残疾人权利委员会（CDPD）于2020年9月18日发布的意见中规定的建议和义务。该意见是根据《残疾人权利公约任择议定书》第5条发布的，该议定书的批准书于2008年4月22日在西班牙官方公报（BOE）上公布，并于同年5月3日生效。意见强调，甚至在上述任择议定书规定的六个月期限内，也没有对已采取哪些措施来处理该意见的内容作出回应。
上述意见得出结论，西班牙国家违反了其在《残疾人权利公约》（于2006年12月13日在纽约订立，西班牙于2007年11月23日批准，2008年4月21日在西班牙官方公报（BOE）上公布）第7、15、17、23和24条以及第4条（单独和联合阅读）所承担的义务，以及其任择议定书（于2006年12月13日在纽约订立，西班牙于2007年11月23日通过批准书批准，2008年4月22日在西班牙官方公报（BOE）上公布）（任择议定书）。
该财产索赔的根本目的是完全履行联合国委员会上述意见中规定的西班牙国家承担的义务。因此，初始索赔强调，这并非要撤销先前的司法判决或已作出的行政决定，而是恰恰基于该意见，并确认西班牙国家未能履行义务且忽视了该意见的内容，要求其完全履行并进行有效赔偿。
诉讼指控，因沉默而拒绝财产责任索赔的行政决定，侵犯了西班牙宪法第14、15、24和27条所载的基本权利。
第二.- La sentencia impugnada, tras señalar la actuación administrativa que se recurre y resumir la posición procesal de las partes, da respuesta a las pretensiones ejercitadas llegando a la desestimación del recurso con los argumentos que desarrolla en dos de sus Fundamentos de Derecho:
A) En el fundamento de Derecho sexto, con cita de la STC -Pleno- 23/2000 y de la STS -Sala Tercera- de 6 de febrero de 2015 (recurso 120/2013) y -Sala Segunda- de 8 de julio de 2020 (recurso 4006/2017), niega valor vinculante a los dictámenes del Comité sobre las personas con discapacidad puesto que, según esas sentencias el Comité carece de potestades jurisdiccionales o de facultades para la interpretación auténtica de los derechos establecidos en el Tratado, puesto que este no le confirió esa competencia, a diferencia de las que sí ostenta el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, cuyas decisiones sí pueden sobreponerse en determinados casos a las de los Estados dejando sin efecto resoluciones jurisdiccionales firmes (artículo 5 bis LOPJ y artículo 46 -Fuerza obligatoria y ejecución de las sentencias- CEDH ). Concluye que con ello no se cuestiona, por tanto, que el dictamen del “Comité de Derechos Humanos” sea vinculante para el Estado, pero mantiene que esa vinculación tiene el alcance previsto en los tratados internacionales en los que se definen sus competencias y los efectos de los informes.
B) 在第七项法律依据中，在列举了所声称的基本权利侵犯行为、父母就主管自治区行政部门为满足检测到的与残疾未成年人最佳教育相关的需求而采取的措施，以及随后向宪法法院和欧洲人权法院提起的诉讼程序的描述之后，所有这些诉讼均未能成功地证明所声称的基本权利受到侵犯，最后得出结论：(i)“所声称的基本权利侵犯行为，根据上述意见，已被主管机构审查并最终驳回，因此，不能基于该意见批准该上诉。正如我们所解释的，根据《委员会设立条约》的规定及其所赋予的职能，该意见对于撤销和废除驳回基本权利保护上诉的判决——该判决再次寻求保护——或检察官的调查，均无效。”；以及 (ii)“在本案中，未发现教育行政部门的行为造成了权利损害，也没有发现原告所指控的与《残疾人公约》所规定的基本权利损害相关的运行异常。”。
因此，它强调，与既判力（《民事诉讼法》第 222 条）所产生的效力相比，委员会的意见除了在《条约》框架内和委员会的职能范围内具有参考和建议的作用外，没有其他效力，也无法使已决定上述判决的上诉的终审判决无效。随后，它声称“同样可以说的是，那些敦促调查据称未调查的事实的建议，因为检察官办公室收到了原告的投诉，要求其调查并就该儿童在学校遭受的某些虐待发表意见。但检察官办公室认为没有理由将该调查正式定罪（与一审判决所指出的情况相同——第 63 页）”。
在同一法律依据中，它驳斥了本法院 2018 年 7 月 17 日的判决 1263/2018（ 재결 1002/2017）所确定的原则的约束力，认为这只是一个案例，因此不构成《民法典》第 1.6 条所定义的判例，并引用了 2017 年 12 月 14 日的判决 1976/2017（ 재결 2965/2016），该判决得出结论认为，“判例并非由单一判决构成”。
最后，它否认了由同一审判庭第五庭于 2022 年 4 月 27 日（ 재결 제2/2021호）作出的判决的适用性，因为该判决规定的是赔偿在羁押期间未能按规定向申诉人提供医疗援助的损害，而本案所审理的情况不同，本案的判决，按照其提出的方式，将通过不具备此种效力的意见书来审查已生效的司法裁决。
第三.- 在 2023 年 3 月 23 日的命令中，为形成判例而确定的具有客观判例价值的问题是：
1. 什么是向西班牙政府申请履行《公约》的《任择议定书》（西班牙已批准）所规定的程序所作的关于残疾人权利委员会的意见的适当途径，当这些意见包含向我国当局提出的建议，以修复因未能遵守《公约》所规定义务而造成的损害时。
2. 这种修复和履行意见的规定是否意味着要审查已生效的司法判决，因为对国家赔偿责任的主张是基于不同的前提的。
同一司法判决决定： “原则上，将被解释的法律规范确定为《宪法》第10.2条、第14条、第15条、第23条、第24条和第27条；《残疾人权利公约》（2006年12月13日纽约）以及宪法法院和最高法院的判例；关于国际条约的适用和遵守的2014年11月27日第25/2014号法律第28条至第31条；以及关于行政赔偿责任的2015年第40/2015号法律第32条至第34条和《组织法》第292条至第296条，但前提是判决可能延伸到其他问题和法律规范，如果最终在诉讼中进行的辩论要求如此，根据《司法管辖法》第90.4条。”
第四.- Rubén Calleja Loma先生、Lucía Loma Luis女士和Alejandro Agustín Calleja Lucas先生的诉讼代表提交的上诉书，首先描述了委员会在其意见书中考虑的事实，但没有引用除被上诉判决中已陈述和概括的事实之外的其他事实，这些事实集中在（i）存在系统性和反复性的歧视和教育隔离行为；（ii）其儿子遭受身体和精神虐待的确凿证据；（iii）因要求在普通学校接受教育支持而被不当提起刑事诉讼。
它转录了意见书的最终协议，该协议规定了西班牙国家未能履行的义务，这些义务是其索赔和诉讼的基础，并且这些义务已被完全和公然地违反。它对所援引的基本权利进行了描述性枚举。它声称该意见书是向行政部门提出的财产责任索赔的有效前提，在被推定驳回后，向行政司法管辖区提起诉讼，为此它引用了西班牙国家批准的《公约》和《任择议定书》以及本法院2018年7月17日第1263/2018号判决（第1002/2017号上诉）的内容。
关于提出的两个具有典型案例意义的问题，他提出了以下考虑：
1a) 西班牙国家必须遵守残疾人权利公约（CDPD）的意见，因此应确认本庭在2018年7月17日判决（第1002/2017号上诉）中确立的原则，并认定国家赔偿责任的追索是实现这一目标的适当途径。
它首先断言，西班牙已批准的《公约》是国内法律秩序的规范（《西班牙宪法》第96.1条），并且在基本权利方面具有解释价值（《西班牙宪法》第10.2条），在此情况下是指残疾人。《公约》作为具有约束力和强制性的法律规范的这一性质，在2014年11月27日关于条约和其他国际协定的第25/2014号法律第29条中得到了决定性的重申，该法律要求所有公共权力机构和国家机关“尊重西班牙作为缔约方的有效国际条约的义务，并确保这些条约得到适当履行”。《维也纳条约法公约》规定，“任何有效条约均对缔约方具有约束力，并应信守履行”。
因此，继续阐述该上诉，必须遵守委员会的意见，并且为了不使西班牙国家已被证实的违规行为永久化，有必要确定其履行的适当途径，因为尚未合法确立任何途径。在这方面，它认为，为此目的的适当途径将是实现基本权利的有效性及其在受到侵犯时的补救的最有效途径，尤其是在我们谈论的是残疾人等特别弱势群体的情况下，他们处于不平等地位，因此他们有权获得与其需求相适应的适当行政回应。
基于以上所有内容，它认为委员会的意见是提出国家财产赔偿索赔的有效前提。
2a) 在提出财产赔偿索赔的情况下，不违反既判事项原则，也不审查已生效的司法裁决。为此，它提出了以下理由：
a) Para que concurriese cosa juzgada, conforme al artículo 222 de la LEC, tendría que existir una identidad plena del objeto y pretensiones con respecto al proceso en el que recayó la sentencia firme. En este caso, no hay tal identidad ya que el objeto es por completo diferente y las pretensiones también, por cuanto en los procesos judiciales anteriores se impugnaron actos administrativos sobre la escolarización de Rubén en un centro especial y ahora se deduce una pretensión de responsabilidad patrimonial que se concreta en una solicitud indemnizatoria por los daños y perjuicios causados.
b) Es determinante que el presupuesto de esta reclamación por responsabilidad patrimonial se basa en un hecho nuevo y distinto como es que lo que se pide es el cumplimiento del dictamen del Comité de dicha Convención y la reclamación patrimonial se basa en el contenido y dar ejecución a las medidas de reparación que establece dicho dictamen.
c) La lesión de los derechos fundamentales que aprecia el dictamen del Comité no se basa únicamente en valoraciones sobre la sentencia o resoluciones judiciales, sino en la constatación de que el Estado Español, en las diferentes actuaciones producidas con respecto a su hijo, no dio la respuesta adecuada ni adoptó las medidas eficaces por parte de los órganos que conocieron las reclamaciones de los recurrentes, ponderando el conjunto de hechos y actuaciones y señalando: “el Comité concluye que el Estado parte ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 7, 15, 17, 23 y 24, leídos solos y conjuntamente con el artículo 4 de la Convención”.
也就是说，这一切都属于未能履行采取一切有效措施使权利得到落实的普遍义务的范畴。
第五.- 检察院提交的上诉状请求支持其上诉请求，撤销国家法院的判决，并为此提出了两条论证思路：
1a) 驳回上诉判决中使用的形式论证，该论证侧重于行政诉讼管辖权机构发布的裁决所达到的既判力。
为此，它认为原告提起的诉讼的目的不是推翻委员会的意见之前的司法裁决，因为，为此，在适当的情况下，他们应该使用我们法律体系中规定的另一种非常规程序工具，以使已生效并因此达到既判状态的司法裁决无效。
所提起的诉讼是因司法行政部门运作异常而产生的国家赔偿责任，其首要目标是赔偿委员会的意见所认定的《公约》一系列权利被侵犯所造成的损害和损失。
2a) 质疑判决的实体论点，该论点否定了联合国残疾人权利委员会的意见对西班牙的任何约束力，并强调这些意见仅仅是建议，对我国没有执行力。
首先，它肯定了西班牙宪法法院在判决（2020年2月13日，第23/2020号，FJ 6）中承认的联合国公约的解释价值，特别是联合国《残疾人权利公约》[SSTC 3/2018, de 22 de enero (FJ 5); 51/2021, de 15 de marzo (FJ 3 a); 172/2021, de 7 de octubre, FJ 3 B); y 21/2023, de 27 de marzo, FJ 2]。
此外，引用我国2018年7月17日第1263/2018号判决（FJ Octavo 2o），认为委员会的决定可以作为提出国家对行政机关不当运作的赔偿责任的依据，这是获得赔偿的最终途径，并且当委员会的意见与1978年西班牙宪法所表达的基本权利和公共自由相符时，这些意见可能具有约束力，因为它们涉及侵犯人权的行为。
根据《残疾人权利公约》第4条的内容，认为本委员会的意见所产生的结论对西班牙具有约束力，因为这些结论源于西班牙签署和批准的公约的解释和适用，其文本已根据《西班牙宪法》第96条的规定纳入国内法。此外，由于这是一项人权公约，因此《西班牙宪法》第10.2条的条款具有充分的效力。
直接引用了诉状中残疾未成年人父母提出的、但被初审判决驳回的责任诉状，该诉状表明，该意见是在所有程序保障和西班牙国家参与下作出的，并认定违反了公约其他条款（第4条一般义务框架下的第7、15、17、23和24条）中包含的各项义务，并强调了残疾人权利的侵犯（不受酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚的权利；在与他人平等的情况下享有身心完整性的权利；在家庭事务方面不受歧视的权利；以及在各级教育中通过包容性系统接受教育的权利）。
最后，表明西班牙未能证明已采取措施纠正委员会所认定的歧视行为，这相当于继续侵犯公约所承认的权利。
它总结道，问题在于不采取这些措施是否会构成诉状中提及的基本权利的侵犯，以及本案被质疑的判决，作为西班牙公共权力机构的作为，在驳回行政争议诉讼并维持所质疑的行政活动符合法律规定后，是否侵犯了这些基本权利。随后，它对《公约》的侵犯与西班牙《宪法》第14、15、23和27条所承认的基本权利之间的对应关系进行了详细和有根据的分析。
第六.- 国家行政部门对两项诉讼提出的反对意见与其被采纳的意见相悖，并为此提出了我们总结的论点。
1. 委员会的意见不具有所要求的约束力，正如本庭在2023年6月13日的判决（上诉编号5269/2022）中所述，该判决引用了其第五至第八条的法律依据。
2. 委员会的意见实际上意味着，已经具有既判力的程序将失效。尽管委员会的意见在形式上并未推翻行政诉讼法院的判决，也未推翻向宪法法院和欧洲人权法院提起的保护性上诉的驳回，亦未推翻向莱昂省检察院提起的投诉的存档，但实际上，它使所有这些决定失效，因为它得出了与这些决定完全相反的结论。即使是关于违宪审查的上诉判决，除非是为了有利地审查判处的刑罚或制裁，否则也无法做到这一点。
3. 司法行政机关的财产责任不予追究。
该诉讼请求基于某些司法判决的错误，这构成了司法错误，应遵循适当的法律途径，例如根据《组织法》第293条进行事先声明，而这种事先的司法错误声明不能被上述委员会的意见所取代。
不能认为行政诉讼法院作出的驳回判决构成了司法机关的异常运作，也不能认为其存在司法错误。
也不能认为，残疾未成年人的父母卷入刑事诉讼程序，而该程序在所有保障措施下进行并以驳回令结束，属于异常运作的情况。请记住，被告人有义务承担司法程序及其采取的措施，除非能证明存在异常运作或已声明发生司法错误 [Sentencias del Tribunal Supremo de 20 de mayo de 2004, Rec. 2281/2000, y de 14 de febrero de 2012, Rec. 2076/2011]，而在此处并未发生。
4) No ha existido nexo causal alguno entre las resoluciones dictadas en los órdenes penal y contencioso-administrativo y la existencia de un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia que pudiera general responsabilidad patrimonial del Estado. Como pone de manifiesto la sentencia recurrida: «el dictamen del Comité valora los hechos denunciados por los recurrentes de manera opuesta a la establecida en la sentencia firme con autoridad de cosa juzgada y toma en consideración las pruebas que los propios Tribunales españoles desecharon».
5) En referencia ya a los daños cuya indemnización se reclama, el planteamiento es doble:
a) Todos los daños supuestamente causados, a excepción de los derivados de las actuaciones judiciales, no corresponden a la Administración del Estado. Expresamente rechaza que los que se reclaman como derivados de la decisión de escolarización en un centro de educación especial puedan ser imputados a la Administración del Estado pues aquella decisión es competencia exclusiva de la Administración autonómica correspondiente, en este caso de la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León.
b) Impugna la cuantificación de los daños por no estar acreditados.
SÉPTIMO.- La primera de las cuestiones de interés casacional objetivo debe ser respondida partiendo de que existe coincidencia plena de las partes sobre el hecho de que con las normas internacionales y de Derecho interno invocadas no existe un cauce procedimental específico y autónomo para instar el cumplimiento de los dictámenes del Comité de Derechos de Personas Discapacitadas.
这使我们处于 2018 年 7 月 17 日判决（上诉 1002/2017）所分析的事实情况，因此，正如当时一样，必须宣布：
1. 西班牙法律体系中没有专门且独立的途径来落实残疾人权利委员会关于西班牙国家侵犯基本权利的意见，因此无法独立要求遵守这些意见。
2. 尽管如此，鉴于在西班牙司法机关面前主张侵犯基本权利得到承认的充分有效途径的建立，直接关系到西班牙公共权力部门对基本权利的尊重和遵守，因此可以接受该意见作为提出国家赔偿责任索赔的前提，以追究司法行政管理运行异常的责任，这是获得赔偿的最后途径，但这独立于每种情况下的适当决定，甚至独立于可能出现的其他途径的适当性。
有必要在上述内容的基础上补充一些考虑因素。
1a) 尽管《公约》及其《任择议定书》并未规定委员会意见的执行性质，但毫无疑问，根据《公约》第 4.1 条的规定，这些意见将对缔约国具有约束力/强制性，该条规定：“缔约国承诺确保并促进残疾人所有人权和基本自由的充分享有，不受任何基于残疾的歧视。为此，缔约国承诺：a) 采取一切相关的立法、行政和其他措施，以实现本公约确认的权利。”这一点得到了西班牙自愿接受的《任择议定书》第 1 条明确承认委员会的管辖权的支持。
2a) 该意见源于一项国际法规框架下的机构，根据西班牙宪法第 96 条的明确规定，该法规在我们国内法律体系中占有一席之地，因为它已获得批准并在国家官方公报上公布。此外，根据我们《宪法》第 10.2 条的规定，与基本权利相关的规定必须根据《世界人权宣言》以及西班牙批准的关于这些事项的国际条约和协议进行解释。
这一点尤其重要，因为 (i) 我们面对的是一项关于侵犯基本权利的指控或申诉，该指控或申诉基于西班牙承认的国际组织的声明，该组织已确认西班牙国家侵犯了上诉人受《公约》保护的具体权利，并为申诉人提供了赔偿或补偿措施以及西班牙的行动措施；(ii) 该国际组织的声明是在一个有保障且西班牙充分参与的明确规定的程序中作出的；(iii) 西班牙宪法第 9.3 条规定，宪法除其他外，保障法律原则和规范等级制度，因此，关于执行西班牙已接受其管辖权的国际监督机构的决定的国际义务，一旦按照《基本法》第 96 条的规定收到，就成为我们国内秩序的一部分，并享有该条款——超法律地位——以及第 95 条——低于宪法地位——赋予它们的等级；(iv) 因此，不能因为将委员会的意见与《公约》的约束力相抵触而剥夺其效力，因为这样做可能会，如果不是使其无效，也会限制其真实和有效的价值和范围。它们的效力可以被视为不同，但不能说一个存在而另一个不存在。
3a) 依据宪法法院 1991 年 12 月 16 日的判决 245/1991 和 2000 年 3 月 30 日的判决 91/2000 所确立的学说，我们认为，残疾人权利公约 (CDPD) 所承认的各项权利的侵犯以及委员会的意见所证实的这一点，并不妨碍其成为证明上诉人相应基本权利可能被侵犯的决定性因素，因为前者的内容也构成了后者的组成部分，构成了西班牙法律体系中每个人的基本权利的最低和基本标准，这正如国际条约和协议所支持的委员会，不仅具有宪法承认的自身国内法地位，而且根据西班牙宪法第 10.2 条的规定，也是西班牙宪法基本权利的解释性工具这一事实所表明的那样。
4a) 在根据国际法规和残疾人权利公约委员会的意见解释和整合基本权利的这项工作中，必须强调的是，委员会所宣布的公约权利的侵犯是指西班牙国家各领域、命令和层级的机构未能采取必要和有效的措施来避免对上诉人的歧视，并考虑到根据残疾人权利公约第 2 条的规定，
““基于残疾的歧视”应指基于残疾的任何区别、排斥或限制，其目的或效果是阻碍或取消在平等条件下承认、享有或行使所有
人权和政治、经济、社会、文化、公民或其他方面的基本自由。它包括所有形式的歧视，包括拒绝合理调整”，并进一步明确“合理调整”是指“在特定情况下为确保残疾人与其他所有人平等享有或行使所有基本人权和自由而必须作出的必要和适当的修改和适应，且不得施加不成比例或不当的负担”。
5a) 事实证明，尽管有上述意见，西班牙未能证明已采取措施纠正被认定因西班牙国家的一系列作为（包括积极和消极行为）而受到侵犯的免受歧视的权利。
同样重要的是要指出，我们所适用的、由本庭在2018年7月17日第1263/2018号判决（上诉案号1002/2017）中确立的学说，不能被理解为已被2023年6月13日第786/2023号判决（上诉案号5269/2022）所取代，尽管西班牙国家行政部门在其反对上诉的陈述中似乎暗示了这一点。
这项判决最后指出，此处涉及的意见本身不能被视为足以追究行政部门赔偿责任的依据，而初审法庭已将此视为联合国禁止酷刑委员会的决定直接和自动执行的结果。因此，在对联合国各委员会意见的效力进行一般性阐述并分析了赔偿责任后，判决指出：“因此，有必要撤销被上诉的判决，因为它将赔偿责任的情况转变为对委员会关于侵犯基本权利的决定直接和自动执行的案例，而没有对构成赔偿责任的每个要素进行相应的审查。因此，它对我们2018年的判决进行了不当解释，因为它将委员会关于侵犯基本权利的决定与赔偿责任的产生直接联系起来，而没有进一步的审查。”因此，这项判决回应了具有普遍意义的问题，即“意见不能被视为对西班牙行政部门和司法机构具有约束力，足以构成赔偿责任的充分和确凿的证据，因为要产生赔偿责任，必须在任何情况下审查该制度自身的要素，而这些要素的出现才构成赔偿责任。”
为了补充上述内容，必须补充说明的是，判决本身对具体财产责任追究的申诉进行了分析，并确认：“毫无疑问，上诉人所受的伤害，例如鼻骨骨折，是真实存在的。然而，当需要确定这种显而易见的损害——即根据《法律》第 32.2 条的规定，是“实际的、可经济评估的、并与特定个人或群体相关的”损害——是否可以归咎于公共服务运作时，疑问就出现了，因为在本次事件中，必须在所造成的损害与采取行动的警务人员之间存在因果关系。考虑到上诉人从未声称损害发生在警察局，而是在被拘留时发生的。
事实上，根据卷宗中的刑事判决，可以清楚地看出，根据被上诉人的陈述，伤势是在其被拘留期间造成的（“耳光”、“进入警车时头部受伤”以及导致其头部撞到警车隔板的急刹车）。然而，在安装在被拘留者被带往的警察局的安全摄像头录像中提取的画面中，并没有显示“哪怕一丝的伤势迹象”，根据上诉人的陈述，这些伤势已经发生。正如科尔多瓦省法院 2014 年 7 月 10 日的裁定所指出的那样，该裁定在科尔多瓦第一审判法院 2014 年 1 月 31 日的裁定中确认了上诉，该裁定涉及预审案件 337/2013，其中已下令“暂时中止对所举报罪行的调查”，并记载证人称被拘留者“在任何时候都表现出暴力和攻击性，甚至威胁要起诉警察”。
所有这些，加上后来为被举报人提供治疗的医生的陈述，指出她有鼻部炎症和该区域水肿；以及证人的陈述，他们除了她的暴力行为外，还听到被拘留者说她知道如何获得伤情报告。最后，还有检察官的立场，他敦促中止调查并指出“他认为有虚假举报的可能迹象”。
因此，在本案中，被上诉人声称的损害确实是真实、有效且可经济评估的。然而，本庭不能根据行政档案以及上述已生效的司法裁决和西班牙宪法法院驳回保护令申请的裁决所推断出的事实，认定被上诉人所称的损害是公共服务正常或异常运行的结果——在本案中属于异常运行——并且这种运行与损害之间存在直接的因果关系，而不受可能改变因果联系的外部因素的干扰。
之后，他总结道：“在本案中，我们没有发现财产责任的构成要素，因为第二个要素缺失，即财产损害必须是警务人员活动范围的直接后果（“只要损害是公共服务正常或异常运行的结果”，根据《40/2015号法律》第32.1条的规定）。”
最后，关于判决范围的说法，如果再加上两位法官提出的附带异议的意见内容，就更加明显了：“我的分歧在于判决对上诉人赔偿请求的结论以及其推理所依据的前提。”
相反，我同意联合国人权条约机构委员会的决议本身不具有约束力。判决书清楚地解释了，在2018年7月17日的第1263/2018号判决（上诉第1002/2017号）中，我们遵循了案件的具体情况，正是考虑到这些情况，我们才同意了消除对妇女一切形式歧视公约（CEDAW）委员会的意见。
那么，我认为现在应该遵循当时观察到的相同处理方式，但据我看来，相关事实并未得到应有的关注。
因此，在否认了所涉判决的意见的任何效力后，该判决侵犯了法律秩序和我们的判例。
八.- 第二个具有判例价值的问题应予否定回答，即，在以残疾人权利委员会对西班牙国家提出的结论和义务为依据提出国家赔偿责任索赔的情况下，不应认为侵犯了既判力原则或对已生效的司法裁决进行审查。
赔偿责任的索赔是基于索赔人（即本案上诉人）的基本权利受到侵犯，这种侵犯源于围绕一名残疾未成年人在特殊教育中心就读的一系列行为，以及在此之前对该残疾未成年人的虐待，还有因父母未安排其就读而提起的刑事诉讼，因为父母认为在普通教育中心接受包容性教育并提供必要支持措施更为有利。
关于未侵犯基本权利的司法判决，因其采纳了特殊学校的入学决定，因此不应通过父母提起的财产赔偿索赔或通过此程序和诉讼途径进行审查，因为我们的法律体系为此提供了特定途径，即审查程序，而我们显然不属于这种情况。
然而，这并不妨碍在作出该司法判决之前的行政行为可能对残疾未成年人造成不当对待，正如巴利亚多利德分庭本身所指出的那样，该分庭注意到可能存在一种异常运作，其表现或特征是“在教育中心存在紧张气氛，据证实，在那里对残疾未成年人实施了身体和精神虐待行为，并且在此过程中，该未成年人出现了确实严重的教育和行为退化，此时教育行政部门发现该未成年人在其教育和认知发展方面出现明显滞后，以及一些特别重要的行为问题，包括精神病发作和破坏性行为，并在此刻决定将其排除在多年来一直妥善接受的包容性教育之外，并采取了必要的支持措施以进行必要的合理调整”。然而，分庭否认了在这种如此特殊的情况下，将其分配到特殊教育中心就读的决定侵犯了他的基本权利。总之，巴利亚多利德分庭所承认的是，这是应对该未成年人所处情况的唯一可能解决方案。
事实上，这些事实得到了地区分庭的分析，但其范围不足以排除它们在评估可能的异常运作方面的作用。
如果说对入学决定以及决定该决定的先前行为可以这样肯定，那么对于后来发生的事实，例如决定莱昂省检察官办公室的行为以及对未成年人父母提起的遗弃家庭罪的刑事诉讼，尽管他们最终被无罪释放，但行政司法管辖区的司法机关在判决中从未分析过这些事实，这一点就更有可能得到肯定。
这一系列事实是委员会的决定所评估的，因此，其意见所指出的基本权利的侵犯，并非仅仅基于对判决或司法裁决的评估，正如初审法院所说的那样，而是基于对西班牙国家在涉及该残疾未成年人的行为中，未能做出适当回应，也未能由了解所有申诉人索赔的机构采取有效措施的确认。也就是说，这一切都属于未能履行《残疾人权利公约》第4条规定的采取一切有效措施以实现权利的普遍义务，正如申诉方所指出的那样。
总之，不可能断言既判事项的存在，因为根据《民事诉讼法》第222条的规定，必须存在与已作出终审判决的诉讼在标的物和诉讼请求方面完全一致。在这种情况下，如前所述，这种一致性并不存在，因为标的物完全不同，诉讼请求也不同。
第九.- 上述所有内容以及既定学说的应用，决定了必须接受上诉并撤销初审判决。
因此，根据《司法管辖权法》第 93.1 条的规定，本庭应审查行政诉讼上诉中提出的问题，但由于缺乏对构成司法行政部门运行异常责任的必要前提条件的评估，因此必须将卷宗发回初审庭，由其作出实体判决。
第十.- 在诉讼费用方面，根据第 29/1998 号司法法第 93.4 条的规定，经 2015 年 7 月 21 日第 7/2015 号组织法修订后，在上诉案件中，各方应承担其各自产生的费用以及共同费用的二分之一，而在初审案件中，鉴于案件的性质、特殊性以及判决的范围，不作费用分摊。
判决
鉴于上述理由，国王陛下以宪法赋予的权力，本庭决定如下：
1. 接受 Rubén Calleja Loma 先生、Lucía Loma Luis 女士和 Alejandro Agustín Calleja Lucas 先生的诉讼代表以及检察官就 2022 年 11 月 17 日由国家法院民事行政法庭第三庭在程序特别保护个人基本权利 2/2002 中作出的判决所提出的上诉。撤销并宣布该司法裁决无效。将卷宗发回原审法院，以达到第九条法律依据中确定的目的。
2. 关于诉讼费用，将遵循本判决最后一条法律依据的规定。
将本裁决通知各方，并将其纳入法律汇编。
特此裁定并签署。
最高法院。行政争议庭
个人投票
判决日期：2023年11月29日。
程序类型：上诉 编号：85/2023。
提出不同意见的法官：尊敬的 Luis María Díez-Picazo Giménez 先生。
根据《组织司法法》第 260 条，第三庭第四庭法官尊敬的 Luis María Díez-Picazo Giménez 先生就 2023 年 11 月 29 日就第 85/2023 号上诉案件作出的第 1597/2023 号判决提出不同意见。
我尊重地不同意本案合议庭的意见。我与本判决的理由和判决结果存在分歧，原因有两个。
我
第一个原因是，我认为残疾人权利委员会的意见——其中声明西班牙未能履行相关公约规定的义务——不能像本判决所述那样，成为国家因司法行政运行异常而承担赔偿责任的“授权前提”。
首先需要回顾的是，本庭曾就联合国体系各委员会的决议在西班牙法律中的意义作出过两次裁决。即我们2018年7月17日（rec. no 1002/2017）和2023年6月13日（rec. no 5269/2022）的判决。事实上，从这两个先例中，并未得出清晰或明确的标准。
鉴于此，本判决的核心思想是，鉴于“西班牙法律体系中没有专门且独立的途径来落实委员会的建议”，可以提起对国家的赔偿诉讼，“作为无法以其他方式行使权利的最后补救措施”。在我看来，这个想法是不可接受的，因为国际组织的决议——例如残疾人权利委员会的决议——在西班牙法律中没有自动的约束力或效力。为了支持相反的观点，本判决基于西班牙《宪法》第96条在国际条约方面的“一元论”进行论证。然而，有效缔结并公布的国际条约成为国内法的一部分，甚至不受后续法律修改的影响，这并不一定意味着国际组织的决议也具有同样的效力。即使是创建国际组织、界定其权限和规范其程序的国际条约在西班牙成为国内法的一部分，在逻辑上或在实际遵循的实践中，也不意味着该国际组织的机构的决议自动获得国内法的地位。用欧洲常用的术语来说，初级或原始法律的某些规定属实，并不一定意味着衍生法律的规定也属实。
经验表明了这一点：如果欧盟的某些衍生法律行为——而非其他——在西班牙法律中具有直接效力，这主要是因为《欧盟运作条约》第288条是这样规定的；而不是因为该条约是根据西班牙《宪法》第96条的规定，作为国内法的一部分而纳入的。事实上，法规或决定书的直接效力在欧盟许多不认为国际条约是其国内法一部分的成员国中，其运作方式完全相同。更具启发性的是《欧洲人权公约》的案例：缔约国当然承诺遵守斯特拉斯堡法院的判决；但这些判决只有在每个国家法律体系的规定下才能执行，而在西班牙，众所周知，经过很长时间和付出很多努力才赋予它们一种相当有限的效力，即《组织司法权法》第5条之二所规定的效力。因此，应该提出的问题是，为什么联合国各委员会或其他国际组织的决议，其一体化意愿远远小于欧盟或《欧洲人权公约》，却能在西班牙国内法中获得更有利和更慷慨的待遇？《西班牙宪法》第96条不能作为答案。
A lo anterior debe añadirse que ni la Convención sobre Derechos de Personas con Discapacidad ni su Protocolo Facultativo regulador del Comité aquí examinado disponen que los actos de dicho órgano, que significativamente de denominan “recomendaciones”, deban tener valor o fuerza vinculante en el derecho interno de los Estados signatarios. Con arreglo a su art. 4, las partes se comprometen a “adoptar las medidas legislativas, administrativas y de otra índole que sean pertinentes para hacer efectivos los derechos reconocidos en la presente Convención”; lo que significa que el propio tratado internacional reconoce expresamente la necesidad de normas internas de incorporación y adaptación. Para expresarlo con mayor precisión, establece una obligación de fines, consistente en asegurar la efectividad de los derechos convencionalmente proclamados; y no una obligación de medios, como sería la eficacia automática en el derecho interno de los actos del correspondiente órgano de control.
Así, habida cuenta de que los actos del Comité de Derechos de Personas con Discapacidad carecen de valor o fuerza vinculante en el ordenamiento interno español, forzoso es concluir que las declaraciones -de hecho o de Derecho- que aquel haga sobre situaciones concretas no pueden alterar lo decidido mediante sentencias y otras resoluciones firmes de los órganos jurisdiccionales españoles. Sostener otra cosa equivaldría, como atinadamente sostiene el Abogado del Estado, a eludir el sentido y la obligatoriedad de las resoluciones judiciales firmes. De aquí que no quepa entender que un dictamen del Comité de Derechos de Personas con Discapacidad pueda operar como “presupuesto habilitante” para una acción de indemnización contra el Estado.
当然，国家在违反国际组织的行为时所采取的行动或不作为是否会引起国家的国际责任，这是另一个问题。但这是国内法官和法院本身无法纠正的问题；原因很简单，他们的职责是根据既定的法律渊源体系来解决争端，而国际组织的法案——在没有明确规定时——不属于该体系的一部分。
二
我持不同意见的第二个，也是更重要的原因。即使我们纯粹从论证的角度承认，此处分析的残疾人权利委员会的意见在西班牙法律中具有约束力，因此可以作为对国家进行赔偿的依据，但也不能以国家因司法行政运作异常而承担责任的索赔方式来行使。
根据判例，司法机关在行使司法管辖权时——即在审判或执行已判决事项时——所采取的作为或不作为，永远不能导致司法行政的异常运作，而只能导致司法错误。这意味着，对于通过司法裁决（判决、命令、指示）所决定的事项，只能存在司法错误。而司法错误必须事先通过《组织司法权力法》第293条规定的途径之一予以确认。因此，事先确认司法错误是提起对国家赔偿诉讼的条件；而司法行政的异常运作则不然，司法行政的异常运作是一个总括性范畴，包括所有不属于审判或执行已判决事项的范畴，以及可归咎于法院或法庭辅助人员和合作者的范畴。在这方面，请参阅本庭2000年4月18日（rec. no 1311/1996）、2009年12月15日（rec. no 289/2008）、2015年6月15日（rec. no 2309/2013）、2015年9月11日（rec. no 3720/2013）和2016年6月2日（rec. no 148/2015）的判决，以及其他许多判决。
必须强调的是，立法者选择国家赔偿责任的两种不同形式，每种形式都有其自身的程序和实质性要求，这并非是随意的，而是反映了宪法第121条已存在的区别。司法错误应被视为一种例外情况，因为在任何现代法律体系中，每天都会做出大量的司法裁决：系统的可行性不允许任何错误都被定性为司法错误。这不仅解释了对司法错误进行事先声明的要求，而且也解释了为什么司法错误仅限于非常严重或不可原谅的错误，而不是任何事实或法律上的错误，这是持续的判例。这种对司法错误的严格界定，还有助于实现一个总体目标，即防止其转变为重新审视任何司法裁决或重新开启已结束的诉讼的隐蔽机制。
那么，在本案中，针对国家的赔偿诉讼途径显然不能是司法行政管理不当的途径：如果损害归因于有关残疾未成年人入学及其父母的倡议的司法判决，那么只能要求司法错误造成的国家赔偿责任；如果损害被归因于国家整体，正如判决所相当含糊地指出的那样，因为“在涉及残疾未成年人的行动中，没有给出适当的回应，也没有采取有效的措施”，那么这既不属于司法错误，也不属于司法行政管理不当。假设这些要求都得到满足，这将是行政部门的国家赔偿责任，而赔偿诉讼的依据和行使程序途径本应是其他的。即便如此，也应该记住，在本案中，法院认为行政部门的行动符合法律规定；这在评估行政部门赔偿责任的非法性要素时不会没有意义。
尽管如此，仍需指出，在初审阶段并未提出上诉人要求国家赔偿所依据的理由和途径不当。这是国家律师仅在上诉阶段提出的问题，因此是一个新问题。但这仅与是否受理上诉有关，与在初审阶段解决争议无关：所要求的赔偿不能作为国家因司法行政管理运行异常的财产责任来证明，因为既不满足实质性要求，也未遵循适当的程序。
马德里，2023年11月29日。